1. 행정계획의 의의

행정계획이란 행정활동을 함에 있어 일정한 목표를 설정하고 그 목표를 달성하기 위해 필요한 수단을 종합·조정하는 것을 말한다.

2. 법적 성질

가. 학설

① <입법행위설>은 행정계획을 일반적·추상적 규율로 보며 ② <행정행위설>은 권리 행사가 직접적·개별적·구체적으로 영향을 미치는 행정행위라는 견해이다. ③ <독자성설>은 행정계획은 독자적 행위형식으로 구속력을 갖는다고 보며 ④ <복수성질설>은 행정계획의 성질을 여러 측면에서 파악하려는 견해이다.

나. 판례

① 도시관리계획이 결정 고시되면 토지형질변경, 건축물의 신축 등 권리행사가 제한받게 되어 개인의 권리 내지 법률상 이익을 개별적·구체적으로 규제하는 행정 처분으로 봤으나, ② 도시기본계획은 처분성을 부정하였다. ③ 도시 및 주거환경정비법에 따라 수립하는 관리처분계획은 처분성을 긍정한 바 있다.

3. 검토

행정계획은 종류, 내용이 매우 다양하고 상이한바 일률적으로 법적 성질을 부여하는 것은 타당치 않으며 개별적으로 검토되어야 할 것이다.

4. 행정계획의 절차

행정계획의 절차상 통제에 관한 일반법은 없으나, 개별법에 규정이 있는 경우 개별법의 절차규정이 적용된다. 절차의 유형으로는 관계행정기관 간의 조정, 주민·이해관계인의 참여 등이 있다.
 

5. 행정계획의 효과

가. 구속력의 내용

행정계획의 효과는 계획마다 상이하다. 일반적으로 검토를 요하는 것은 구속력의 문제이다. 모든 계획은 강도에 차이가 있을 것이나 사실상 구속력을 갖는다.

나. 집중효

⑴ 개념

계획확정이 일반법규에 규정되어 있는 승인 또는 허가 등을 대체시키는 효과를 집중효라 부른다.

⑵ 집중효의 정도

1) 학설

① <관할집중설>은 집중효는 계획을 확정하는 행정청에 의해 대체되는 행정청의 담당만이 병합된다는 것이다. 즉 대체행정청의 인 o 허가 등의 심사권한을 계획확정 기관에 이관하는 것을 의미하는 데 그친다고 한다. 따라서 계획확정기관은 대체행정청이 준수해야 하는 절차적 o 실체적 요건을 모두 준수해야 한다는 견해이다.

② <제한적 절차집중설>은 법치행정에 비추어 계획확정기관도 실제적 요건은 존중해야 하지만, 절차요건은 생략될 수 있다고 본다. 다만, 이해관계 있는 제3자의 보호를 위한 절차규정은 적용 내지는 존중되어야 한다는 견해이다.

③ <절차집중설>은 계획 확정기관은 대체행정청이 준수해야 하는 절차적 요건을 준수하지 않아도 되지만, 실체적 요건에 대해서는 기속된다는 견해이다.

④ <제한적 실체집중설>은 집중효는 절차의 집중 및 실체의 집중 모두를 의미하지만, 대체행정청이 준수해야 하는 실체적 요건들 중 일부가 계획확정기관에게는 완화된다는 견해이다.

⑤ <실체집중설>은 실체적 요건과 절차적 요건을 모두 고려함 없이 독자적으로 판단할 수 있다는 견해이다.
 

2) 판례 및 검토

대법원은 "건설부장관이 관계기관의 장과의 협의를 거쳐 주택건설사업계획 승인을 한 경우 별도로 도시계획법 소정의 중앙도시계획위원회의 의결이나 주민의 의견 청취 등 절차를 거칠 필요가 없다"고 하여 절차집중설을 취하고 있다. 즉, 의제되는 법률에 규정된 이해관계인의 의견청취절차를 생략할 수 있다고 하여 절차집중을 인정하고 있으나, 의제되는 법률에 규정된 인허가요건 불비로 주된 인허가신청을 거부할 수 있다고 하여 실체집중은 부정하는 것으로 보인다. 행정의 효율성 등을 위하여 절차집중설이 타당하다고 보인다.
 

곽상빈 변호사/공인회계사/감정평가사