차경은 경제학 박사
정부의 공공주택 공급정책은 효율성(efficiency)인가? 공평성(equity)인가? (2)
현재 임대와 분양으로 양분된 공공주택의 점유형태를 공공임대주택 한 가지로 통일하여 공급하자는 주장은 무리한 요구인가? 청약자격조건의 문제로 일반분양 공공주택의 공평성 상실, 주거비 부담으로 인한 입주자의 생활수준 저하, 전매기간 만료 후 공공분양주택의 상향이동 현상은 단지 표면상 드러난 문제에 불과하다.
주택시장은 자가와 임차, 신규와 중고주택, 고급․중급․저급 주택시장으로 세분화되고 주거이동(residential mobility)으로 상호 연관되며 산업 및 지역적 파급효과를 갖는다. 공공분양주택에 입주한 저소득층이나 서민들의 높은 주거비 부담은 고소득층과 달리 생계형 업종에 대한 소비를 감소시킨다. 내수침체로 인한 영세 자영업자의 소득 감소는 저급 주택의 수요를 증가시켜 저가주택의 전월세는 상승할 수밖에 없다.
필자는 공공주택의 공급 효과를 분석하기 위해 일반분양․특별분양․중형임대․재개발임대로 공공주택을 세분하고, 입주가구의 신규 공공주택과 입주 직전 거주주택의 주택 가치의 차이를 민간분양주택과 비교한 적이 있다. 주거이동으로 민간분양주택의 주택 가치는 112,730천 원만큼 상승한데 반해 특별분양과 민간분양은 각각 2배, 3배 이상 상승하였다. 중형임대는 108,293천 원으로 민간분양과 비슷한 변화를 보였다. 그러나 재개발임대는 입주 직전보다 11,115천 원만큼 주택가치가 감소하였고, 입주하기 직전의 주택가치가 더 높았던 이유는 민간 주택시장에서 저가주택의 공급이 부족했기 때문으로 파악되었다. 공공분양주택의 주택가치 상승은 주택규모의 증가와 분양에 따른 기대 자본이득이 그 원인으로 지목되었다. 좋은 품질의 주택을 싼 가격으로 공급하는 것은 소비자를 위하여 잘한 일이다. 그러나 사회적으로 가장 보호받아야 할 저소득층은 저가주택의 공급부족으로 주거 수준이 하락한 반면, 공공분양주택의 입주자는 민간분양주택보다 최소 2배 내지 3배 이상 주거 수준이 상향되었다. 이러한 공공주택의 공급 효과를 정부의 공평한 자원배분이라고 할 수 있는가? 더구나 주택별 공급 효과의 격차는 공공분양주택에 대한 투기적 수요를 증가시키고 민간분양주택의 수요를 유예시키면서, 민간분양주택시장은 위축되고 전월세 시장은 과열되는 파급효과를 가져온다.
공공분양주택의 주택가치 상승의 원인인 기대 자본이득은 ‘분양가 상한제’를 토대로 성립한다. 분양가 상한제의 부작용에도 불구하고 정부는 ‘저소득층과 서민의 주거생활안정과 복지향상’이라는 공공주택의 공급목표를 달성하기 위해 내 집 마련의 기회를 확대하고 생산자 잉여를 소비자 잉여로 전환하여 입주자 효용을 증가시키는 분양가 상한제를 실시하고 있다. 2013년
내곡지구와 세곡지구에서 공공 분양된 보금자리주택의 매매 가격은 민간분양 아파트의 70∼80% 수준이었다. 그렇다면 정부의 의도대로 분양가 상한제의 수혜 계층은 저소득층과 서민인가? 대부분의 공공분양주택의 입주계층이 중산층이나 고소득층으로 전환됨에 따라 분양가 상한제의 실시 목적에 적합한 수혜 대상은 공공분양주택의 최초 입주자로 한정된다. 특히 분양가 상한제가 높은 기대 자본이득을 만들어 낼 수 있었던 기저에는 민간부문과 달리 재산권을 강제로 수용당하고, 개발이익 배재로 인하여 사인들 간의 매매 가격보다 낮은 금액으로 보상을 받은 토지소유자의 희생이 존재한다.
공공분양형태는 주택 필터링과 관련되면 더 큰 문제가 야기된다. 주택 필터링 효과가 저소득층에서 나타나지 않은 이유는 주택 하향 여과에 오랜 시간이 소요된다는 점과 중산층 이상에서 가구를 분화시켜 신규주택을 모두 소비한다는 것이다. 따라서 정부가 공공분양주택의 입주자를 직접 관리하여 주택이 하향 여과 되도록 강제한다면 저소득층과 서민을 포함한 모든 하위계층의 주거 수준을 향상 시킬 수 있다. 그러나 공공분양주택은 임차에서 자가로 점유형태가 전환됨으로써 더 이상 정부 개입은 불가능하다. 결과적으로 저소득층과 서민을 위한 공공분양주택정책이 이들이 거주할 주택량을 감소시켜 저가주택의 임대료를 상승시키고 하위계층의 주거 수준을 더욱 악화시키고 있는 실정이다.
민간부문과 달리 공공부문은 공평성을 달성시켜야 할 의무가 있다. 공공임대주택의 분양전환은 논외로 하더라도 정부가 현재 추진하고 있는 공공분양주택을 임대주택으로 전환하여 공공주택 공급목표와 공평성을 달성하고, 공공임대주택의 공급량을 확대하여 저가주택시장을 우선적으로 안정시켜야 한다. 특히 엄격한 입주자 관리 및 적정한 임대기간을 적용하여 주택이 하향 여과 되도록 정부가 강제한다면 모든 하위계층의 주거 수준은 향상될 것이다.
