차경은 경제학 박사
정부의 공공주택 공급정책은 효율성(efficiency)인가? 공평성(equity)인가? (1)
자원의 희소성으로 인한 경제의 기본문제는 궁극적으로 누구를 위하여, 무엇을, 얼마나, 어떻게 생산할 것인가로 귀결되며 이를 해결하는 기준은 효율성과 공평성 두 가지로 분류된다. 효율성을 달성하는 방식은 시장메커니즘에 맡기는 것이 가장 효과적이다. 반면 시장실패로 인한 불평등을 완화시켜 공평성을 달성하기 위해서는 정부개입이 필수적이다. 이것이 공권력을 탄생시키고 유지할 수 있게 해주는 경제적 측면의 정당성이다.
어느 나라를 막론하고 정부의 개입 정도가 가장 큰 부문은 ‘주택’이다. 주택은 단순히 국민의 주거생활 안정을 위해서만이 아니라 노동생산성과 소비수준에 직접 영향을 미치고 타 산업과 높은 연관성을 갖기 때문이다. 정부는 직접 또는 간접적으로 주택공급에 개입하는데 우리나라는 대부분 공공주택을 직접 건설하는 주택정책을 시행하였다. 이때 주택공급의 이론적 근거가 되어준 것이 일명 낙수효과라고 하는 ‘필터링효과(filtering effect)’이다. 필터링효과를 신뢰한 우리는 중산층 이상을 위한 주택공급 확대를 중시한 주택정책을 시행하였으나 아이러니하게도 필터링가설은 노동자 주택에 대한 직접지원 논란에서 등장했다.
주택필터링 가설은 고소득층을 대상으로 신규주택을 공급하면 주택이 하향 여과되어 고소득층이 가지고 있던 중고주택은 중소득자가, 중소득자가 가지고 있던 주택은 저소득자가 소비한다는 것이다. 주택시장에서 필터링이 제대로 작동된다면 고소득자를 대상으로 하는 주택공급은 모든 소득계층의 주택품질을 향상시켜 효율성과 공평성 모두를 달성가능하게 하는 최적의 공급정책이다. 그러나 원활하지 않으면 정부가 저소득층을 위해 주거비 보조나 공공주택 건설 등에 직접 나서는 방식의 보완책이 필요하다. 그동안 시행된 신규주택 공급으로 주택품질은 상당 부분 개선되었다. 그러나 저소득층의 주택품질 향상에 대한 뚜렷한 증거는 없으며, 소득 계층 간 차이는 더욱 심화되었다. 논란의 대상인 필터링효과에 대해서도 많은 연구들이 회의적인 입장을 취하고 있다. 따라서 정부는 중산층 이상을 위한 신규주택 공급으로 효율성과 공평성을 모두 얻고자 했던 욕심을 버리고 저소득층을 위한 주택정책에 집중해야 한다.
최근 정부는 지속적으로 공공주택 건설 비중을 확대시키고 ‘저소득층과 서민의 주거생활안정과 복지향상’을 공급목표로 제시하고 있다. 그렇다면 현재 시행되고 있는 공공주택정책은 이러한 공급목표를 달성할 수 있을까? 이를 확인하기 위해서 먼저 주택공급 총량이 아닌 정책의 수혜자인 가구로 인식을 전환해야 한다.
정부가 공급하는 공공주택은 현재 공공분양과 공공임대로 양분화 되어있다. 2013년 상반기 공급된 공공주택은 42,579가구로 이중 공공분양은 전체의 32%, 2014년 하반기에는 약 39%(한국토지주택공사의 경우)였다. 최근 공급중인 하남미사강변도시의 경우에는 전체의 41%가 공공분양주택인데, 분양주택의 공급면적과 주택가격을 고려한 분양가총량으로는 분양주택 비율이 50%를 넘어설 것으로 예상된다. 공공분양주택의 최초 입주자의 요건을 보면 특수조건(생애최초, 신혼부부, 다자녀가구 등) 및 주택전용면적 60㎡ 이하의 신청자를 제외하면 민간분양과 차이가 거의 없다. 정부가 그토록 많은 자원을 투입하고 온갖 수단을 동원하여 누구를 위하여 집을 짓고 있는지 명확하지 않은 대목이다. 정부의 주택공급이 민간에 비해 비효율적이지만 공평성측면에서 정당성을 확보한다고 볼 때, 현 시점 일반분양 공공주택은 공평성과 효율성 모두를 상실한 자원낭비인 셈이다.
전용면적 60㎡이하인 경우에는 입주 신청자의 소득과 자산을 기준으로 대상자가 제한되나 이들의 소득과 자산에 비해 분양가는 높은 편이고, 거주기간과 전매제한으로 전세로의 전환은 불가능하다. 입주가 가능하더라도 높은 대출금으로 가구의 전반적인 효용수준은 낮아질 것이다. 이는 특수조건에 해당되는 가구의 경우에도 크게 다르지 않을 것이다.
입주자의 점유형태 역시 공공임대와 달리 분양주택은 임차에서 자가로 전환되어 분양이후에는 정부가 입주대상의 선택에 개입할 수 없다. 따라서 전매기간이 만료된 경우 공공주택의 입주계층은 대부분 중산층이나 고소득층으로 전환된다. 계속된 주택재개발 등으로 저가주택이 현저히 감소했고 전월세 부담이 지속적으로 서민층을 압박하는 현 시점, 정부는 시장과 공공의 역할을 명확히 구분하고 공공주택의 정책목표를 달성하기 위해 주택공급형태를 과감히 변화시켜야 한다.
