- 정책집행자의 영향력 행사 방법 -
박훈 합격의법학원 행정학 전임
정책집행자는 집행과정의 다양한 참여자들에게 영향력을 미칠 수 있어야 한다. 영향력을 행사하는 방법은 다양하지만, 여기서는 권위, 설득 그리고 협상이라는 세 가지 방법에 대하여 설명하고자 한다.
1. 권위의 확보
권위(authority)란 어떤 사람으로 하여금 다른 사람(기관)의 결정이나 명력을 거역하기 어려운 지시로 간주하여 당연한 것으로 받아들이게 하는 힘이다. 이런 점에서 권위는 권력(power)과 구별되는 개념이다. 권력이 상대방의 의지와 무관하게 자신의 의지를 관철시킬 수 있는 능력이라면, 권위는 상대방에 의해서 심리적으로 받아들이게 하는 힘이다. 지시하는 사람의 명령을 의심 없이 수용할 수 있는 범위에서 인정된다는 점에서 Barnard는 권위를 ‘무관심권(zone of indifference)’, Simon은 ‘수용권(zone of acceptance)’이라 하였다.
관료제에서 명령체계가 확립되어 있다 하더라도, 상관에 대한 부하의 인식이 부정적이라면 표면적으로만 따르거나 불복하게 된다. 그러므로 상급자(기관)의 명력이나 결정에 권위를 인정받을 수 있는 방법을 개발해야만 한다.
행정부처에서 권위를 갖기 위한 방법으로는 다음과 같은 것들이 있다. 첫째, 적발 및 제재이다. 둘째, 법령이나 규칙이다. 셋째, 법원의 판결을 통한 법적 권위의 확보이다. 넷째, 특정 사안에 대해 특정인(일상적으로 의장이나 집행임원들)에게 결정권을 일임하는 경우이다.
2. 설득
어떤 대안이 자신 또는 사회 전체에 이익이 되는지를 명확히 판단할 수 없기 때문에 더 많은 시간, 정보, 기술, 노력 등이 필요한 경우가 많다. 설득(persuasion)은 아직 상대방의 제안에 대해 어떻게 대응해야 할지 결정하지 못하고 있는 상황에서 자신의 진의를 설명하고 이해시켜 이를 받아들이도록 하는 기술이다.
설득을 위해서는 다음과 같은 단계를 거쳐야 한다. 첫 단계는 설득할 상대방에의 접근이다. 그런데 접근은 설득을 위한 필요조건이지 충분조건은 아니다. 접근을 한 다음에는 자신의 진정성에 대한 상대방의 신뢰를 얻어야만 한다.
이상의 두 과정이 - 접근과 신뢰 - 확보되었다면, 정책문제와 관련된 사실에 대한 완벽한 ‘분석·개발능력’이 있어야 한다. 대체로 정보 분석이나 설득안 개발은 설득 당사자보다는 전문지식과 정보를 지닌 보좌관에 의해 이루어진다. 그러므로 관련 문제에 정통한 인적 자원을 확보하고 있지 못하다면 설득과정에 많은 취약성이 노정된다. 물론 관련 문제에 대한 전문성을 지닌 인적 자원을 충분히 확보하고 있다 하더라도 설득 당사자가 문제를 정확히 파악하지 못하거나, 자신이 알고 있는 사실을 상대방에게 효율적으로 보여줄 수 없다면 설득과정에서 그의 영향력은 제한될 수밖에 없다.
또한 설득을 위한 제안이 당사자 및 관계 당사자에게 미칠 영향에 대해서도 파악하고 있어야 한다. 뿐만 아니라 설득을 하려는 사람은 상대방 및 관련 당사자들이 나타낼 수 있는 반응 그리고 설득을 위해 제시한 안이 받아들여질 경우 상대방에게 미칠 개인적, 정치적 또는 조직적 측면에서의 영향에 대해 알고 있어야 한다.
마지막으로 상대방에게 매력이 있는 유인의 - 예컨대 경제력, 지위 보장 - 확보 정보가 설득의 중요 자원이다.
3. 협상
1) 협상의 개념과 종류
비록 권위나 설득능력이 없더라도 상대방에게 영향력을 미칠 수 있는 방법은 협상이다. 협상은 상호의존적인 당사자 간에 서로의 이익을 위하여 각자가 지닌 자원의 교환방법을 합의해 가는 기술이다.
협상의 주체에 따라 협상을 국내협상과 국제협상으로 구분할 수 있다. 한편 참여자가 얻게 될 협상결과를 기준으로 배분적(distributive) 협상과 통합적(integrative) 협상으로 구분할 수 있다. 배분적 협상은 둘 이상의 협상자들이 협상을 통하여 얻을 수 있는 양이 고정된 상황에서 자신이 좀더 가지기 위해 경쟁하는 협상이다. 이에 비하여 통합적 협상은 협상 참가자들이 협력하여 가치를 창출하거나 서로에게 유리한 결과를 도출할 수 있는 협상이다.
그리고 협상참여자의 지향성을 기준으로 입장 위주의 협상(positional negotiation)과 원칙주의적 협상(principled negotiation)으로 구분할 수 있다. 입장 위주의 협상은 당사자가 각자의 입장을 표명하고 협상을 진행하면서 상대방의 입장에 한 걸음씩 접근해 가는 방법이다. 이에 비해 원칙주의적 협상은 일정한 원칙이나 기준을 제시하고 그 원칙의 수락 여부나 원칙에 입각한 해결방법을 모색하는 협상이다.
2) 협상의 필요성
협상은 상대방의 자발적 행위에 맡겨두는 것보다 영향력을 행사하여 더 좋은 결과를 얻을 가능성이 있다고 생각할 때 시작된다. 협상의 필요성은 크게 두 가지이다. 하나는 일방적으로는 할 수 없는 새로운 것을 획득하기 위해서이다. 다른 하나는 상대방과 협력하여 문제나 분쟁을 해결하기 위해서이다.
과거 행정부는 집행과정에서 주도적 입장에 있었기 때문에 협상의 필요성을 별로 인식하지 못하였다. 그러나 오늘날 집행과정은 고유 영역과 자원을 지닌 참여자들이 연계되어 있기 때문에 관료도 정책목적을 달성하는 과정에서 다양한 참여자들과 협상이 불가피하게 되었다. 더욱이 협상을 통해 시간과 예산을 절약할 수 있다. 또한 협상을 통해 도달한 정책결정은 집행과정에서 협상자로부터 협조를 얻을 수 있다. 협상은 시간과 예산이 많이 소요되고 협상의 결과가 최선이 아닌 차선의 합의에 도달하게 되더라도 법원을 통한 소송에 의존하는 것보다 효율적이다.
3) 협상의 단계 및 방법
(1) 협상의 준비
협상을 성공시키기 위해서는 많은 준비가 필요하다. 협상 테이블에 앉기 전에 협상 당사자가 누구이며, 어떤 명제를 논의해야 하며, 만일 협상이 실패할 경우 서로에게 어떠한 영향을 주며 각자의 예상된 반응은 어떠한 것인가에 대해 미리 파악해야 한다.
① 협상 의제와 법위의 구체화
협상이 문제 해결을 위한 것인지 아니면 새로운 계획을 수립하기 위한 것인지를 파악해야 한다. 문제 해결을 위한 협상이라면 상호간읠 현재 입장이나 주장 그리고 문제가 된 사례에 대해 검토해야 한다. 또한 과거의 사건에 대한 것인가 아니면 계속적으로 제기될 문제인가도 판단해야 한다. 새로운 계획 수립에는 장기적 계약관계를 형성하기 위한 경우와 새로운 규칙을 만들기 위한 협상이 있다. 또한 협상해야 할 의제가 영합 게임(zero sum game)인가 아니면 협상당사자 모두가 이득을 볼 수 있는 협상인가를 - 파이의 크기가 정해져 있는가 아니면 더 크게 할 수 있는가 - 판단해야 한다. 상대방 손실을 통해서만 본인의 이득을 얻을 수 있는 영합 게임적 협상이라 하더라도 전체가 이익이 될 수 있는 방안이 없는지 검토해 보아야 한다.
② 협상의 최종권한이 누구에게 있는지 파악
협상에 임하기 전에 공식적인 협상권한을 지닌 사람이 참석하는 지, 어느 직급의 사람이 참석하는지를 미리 파악해야 한다.
③ 협상의 최선의 대안 계약(best alternative to negotiation agreement: BATNA)
협상 전에 자신과 상대방의 협상의 최선의 대안 계약(BATNA)은 어떠한 것인가를 파악해야 한다. BATNA는 현재 협상이 실패하여 합의에 도달할 수 없는 경우 당사자가 택할 수 있는 대안을 말한다. 협상과정에서 상대방의 BATNA를 알 수 있거나 또한 자신의 BATNA를 상대방이 알 수 있도록 하는 등 BATNA를 협상의 지렛대로 활용할 수 있다. 이를 파악하기 위해서는 세 가지 중요 변수들을 고려해야 한다. 협상력, 시간 그리고 정보가 그것이다.
④ 협상규칙 타결
협상 전 또는 초기에 협상규칙에 대하여 합의하는 것이 좋다. 다국간 국제협상에서는 협상규칙에 관한 의정서(protocol)를 채택하는 경우가 많다. 일반적으로 협상규칙에는 다음과 같은 사항들이 포함된다. 첫째, 언론에 대한 공개 여부이다. 둘째, 협상의 시한, 일정 그리고 장소 등에 대해 미리 약속해야 한다. 셋째, 최종기일 전에 실제적 의제를 제기해야 한다.
(2) 협상의 진행
협상의 방법은 명시적 또는 묵시적으로 편익을 약속하거나 위해가능성을 협박하는 것이 일반적이다. 그러나 구체적인 협상방법은 협상 진행과정에 따라 그리고 협상의 성격이나 당사자의 시각에 따라 다양하다. 모두에게 이익이 될 수 있는 통합적 협상과 상대방의 손해를 통해 다른 한편이 이익을 얻게 되는 배분적 협상은 진행과정에 있어 차이가 난다.
① 협상상황에 따른 협상전략
상대국과의 관계 형성이 중요하지만 협상을 통해 얻게 될 성과는 그리 중요하지 않은 협상 상황을 관계상황이라 한다. 반면에 협상으로부터 얻을 것으로 기대되는 성과는 큰 반면 상대와의 관계 형성은 별로 중요하지 않은 상황을 거래적 상황 혹은 피자 가르기라 한다. 그리고 상대와의 관계뿐만 아니라 협상성과도 별로 기대할 것이 없는 상황은 무관심상황이다. 한편 상대와의 관계도 중요하고 기대되는 협상성과도 클 것으로 기대되는 상황은 승-승 또는 피자 굽기 상황이라고 한다. 마지막으로 절충상황은 관계와 성과의 중요도가 비슷한 상황을 의미한다.
한편 협상상황을 협상자간의 관계와 협상성과라는 두 기준에 따라 구분하고, 이 기준에 따라 협상전략을 다섯 가지로 유형화할 수 있다. 첫째, 수용전략은 패-승 전략이다. 즉 관계의 중요성이 높은 반면 성과의 중요도는 상대적으로 낮은 상황에서 취하는 전략이다. 비록 협상성과가 낮더라도 상대방의 주장을 수용함으로써 좋은 관계를 유지하고자 하는 전략이다. 둘째, 회피전략은 관계와 성과가 모두 낮은 패-패 상황, 즉 무관심상황에서 취하는 전략이다. 갈등을 겪으면서 협상을 해야 할 필요가 없을 경우 적극적으로 협상에 응하지 않거나 협상을 거부하는 전략이다. 셋째, 협력적 전략은 관계와 성과가 모두 높은 승-승 상황에서 취하는 전략이다. 서로 정보와 의중을 공개하고 상호신뢰의 바탕에서 협상하는 전략이다. 이러한 전략을 통해 협상 참여국 모두가 최대의 이익을 얻을 수 있다.
넷째, 경쟁적 전략은 협상의 성과가 중요하지만 관계는 그리 중요하지 않은 상황에서 취하는 승-패 전략이다. 이를 투쟁적 협상이라고도 한다. 미래의 관계를 포함한 어떠한 대가를 치르더라도 기대하는 협상성과를 얻고자 하는 상황에서 취할 수 있는 전략이다. 경쟁적 협상전략을 사용하면 많은 성과를 얻을 수도 있지만, 정보 수집과 기밀유지 등을 위한 비용과 시간이 많이 소요되며, 상대방도 경쟁적 협상전략을 사용하면 서로에게 손해가 되는 패-패의 결과를 초래할 수도 있다. 다섯째, 타협전략은 만족전략이라고도 하며, 상황에 따라 다양한 전략을 구사하는 접근법이다. 적극적인 협력을 이끌어 낼 수 없지만 성과를 포기하기도 어렵고 관계 악화도 원치 않을 경우 효과적이다. 또한 상호 공평하다고 느끼게 되고 간편하면서도 빠르게 협상을 타결할 수 있기 때문에 현실적으로 가장 많이 채택되고 있다.
② 대인관계적 역학 파악
어떠한 협상당사자도 협상과정에서 개성과 감정을 완전히 배제하기 어렵다. 그러므로 협상과정에서 상대방이 논점에 대해 어떻게 인식하고 있는지를 파악하고, 상대방과의 인간적 관계를 형성하는 등 대인관계적 역학(dynamics)을 파악해야 한다. 또한 자신의 판단을 유보하거나 상대방의 불평이나 화를 받아주는 등의 기술이 필요하다.
③ 상대방의 욕구와 관심 파악
협상 준비과정에서 상대방의 욕구에 대해 미리 파악을 하였더라도 협상과정에서 보다 실제적인 욕구나 관심을 가능한 빨리 파악해야 한다.
④ 협상타결을 가능케 할 요인 창출
상대방의 욕구나 관심을 파악하여 협상타결에 이를 수 있는 요인들을 창출하기 위해서는 개방적이고 창의적인 노력을 해야 한다. 협상 대상과 타결이 가능하다는 확신을 가지고 가능한 타협안에 대해 상대방과 마음을 터놓고 이야기를 하며, 최선이 아닌 차선의 방안에 대해서도 고려하는 것이다.
⑤ 협상중재인 개입
때로는 자신의 이익이나 관심을 직접적으로 거론하기 곤란한 경우가 있다. 이러한 때에는 중재인의 도움을 받아 협상을 타결할 수 있다. 중재인은 각자의 주장이나 이익을 초월하여 쌍방에 이익을 줄 수 있는 절충안을 제시하고 당사자들이 이를 수락하도록 설득하게 된다.
(3) 협상의 종결
또 어떤 희생을 치르더라도 주어진 협상시한 내에 타결을 도출해야 하는 경우와 협상시한의 제약 없이 각자의 진의를 숨기고 전략적 입장에서 이루어지는 협상은 진행방법이 다르다. 협상은 항상 성공하는 것은 아니다. 난관을 해결할 수 있는 가능성이 거의 없어졌다고 판단되면 협상을 언제 어떻게 종결시킬 것인가를 고려해야 한다. 협상의 계속여부는 벌률, 선례, 전통, 시장가치, 전문적 기준, 능률성, 투입비용, 과학적 자료 등을 이용하여 판단해야 한다. 때로는 상대방의 안을 수락하는 것보다 협상을 종결시키는 것이 바람직한 경우도 있다.
<정책학, 김문성 교수님> 발췌
