- 정책문제의 정의와 정책목표 설정(1) -
박훈 합격의법학원 행정학 전임
1. 의의
정책결정의 첫 단계는 정책문제의 정의 및 정책목표의 설정이다. 정책문제를 바로 정의하기 위해서는 정책문제의 특징을 이해하고 문제의 원인과 결과 및 그 인과성을 살펴보아야 한다. 나아가 이를 토대로 정책목표를 설정하는데 목표설정 단계에서는 바람직한 정책목표의 요건, 정책목표들 사이의 관계 및 우선순위를 정해야 한다.
2. 정책문제의 특징
① 상호의존성: 실제 정책문제는 독립적 실체가 아니라 혼잡한 문제(messes)로 묘사되는 문제들의 전체체제의 부분들로서 다른 정책문제들과 관련됨
② 주관성: 상이하게 인식함
③ 인공성: 사회에서 저절로 정책문제를 만들어 내는 자연적 상태는 없고, 인간이 어떤 문제 상황을 바꾸는 것이 바람직하다는 판단을 할 때만 가능함
④ 역동성: 대안의 다양성 및 유동성
3. 정책문제 구조의 유형
① 구조화가 잘 된 문제(정형화된 문제, well-structured problem)의 원형은 완전하게 전산화된 의사결정의 문제이므로 모든 정책대안의 모든 결과는 미리 프로그램화된다. 공공기관에 있어서 상대적으로 하위계층의 운영문제는 구조화가 잘 된 문제의 예이다. 예를 들어, 정부기관의 차량을 교체하는 문제는 노후차량을 신차량으로 교체해야 하는 적정점 발견과 관련된 상대적으로 간단한 문제이다.
② 구조화가 어느 정도 된 문제(준정형화된 문제, moderately-structured problem)의 원형은 정책모의실험 또는 게임, 소위 죄수의 딜레마가 그 예다.
③ 구조화가 잘 안된 문제(비정형화된 문제, ill-structured problem)의 원형은 완전하게 비이행적인(intransitive) 결정의 문제, 즉 기타 모든 대안에 우선하여 선호되는 유일한 정책대안을 선택하는 것이 불가능한 결정을 말한다. 복잡한 정부상황 속 중요한 정책문제의 많은 것들은 구조화가 잘 안 되어 있다. 공공정책 결정은 통상 서로 대립하는 수많은 이해관계자 사이의 갈등을 포함하므로 의견일치가 힘들고, 정보획득의 제약과 만족할 만한 문제의 형성에 도달하는 것이 늘 힘들기 때문에 문제들에 대한 모든 해결이 가능한 대안을 식별하는 게 거의 불가능하다.
4. 정책분석에 있어서 정책문제의 구조화
정책문제의 구조화(problem structuring)는 문제 상황의 대안적 개념화를 생성하고 검증하는 과정이다. 구조화가 잘 안된 문제의 해결을 위한 요구조건은 구조화가 잘 된 문제의 해결을 위한 요구조건과는 다르다. 잘 구조화된 문제해결은 분석자가 전통적 방법을 사용해도 좋으나, 구조화가 잘 안된 문제는 문제 그 자체의 본질에 관한 정의에 분석가가 참여하는 것을 요구한다. 문제의 본질을 적극적으로 정의하기 위하여 분석가는 문제상황에 들어가야 하고 또한 성찰적 판단과 통찰력을 발휘하여야 한다. 이 단계의 분석에서 범하기 쉬운 가장 큰 위험은 ‘그릇된’ 문제를 해결하기 위하여 ‘올바른’ 대안을 선택하려는 데 있다.
5. 문제구조화의 단계와 방법
(1) 문제구조화의 단계
문제구조화의 첫 단계는 문제의 감지를 통하여 문제상황을 인식하거나 문제상황이 존재한다고 느껴야 한다. 여기에서 문제상황(problem situation)이란 일단 경험하게 되면 불만족, 불편함 또는 무엇인지 틀렸다는 인식을 불러일으키는 외부적 조건의 상황 또는 집합을 말한다.
두 번째 단계는 문제의 탐색으로 분석가는 문제상황으로부터 문제의 탐색에 관여하게 되고, 이 단계에서의 목표는 하나의 문제발견이 아니라, 복수의 정책관련자들의 많은 문제표현들을 발견하는 것이다. 분석가들은 보통 정책결정과정 전체를 통하여 동적이며, 사회적으로 구성되고 배분된 서로 대립되는 문제형성들의 네트워크에 직면하게 된다. 결과적으로 분석가들은 메타문제(meta-problem) - 다양한 이해관련자가 보유한 문제표현의 영역이 다루기 힘들 정도로 거대하기 때문에 구조화가 잘 안 된 문제들의 문제 - 에 직면하게 된다. 여기에서 중심적 과제는 메타문제, 즉 모든 1차적 문제들의 집합으로 정의될 수 있는 하나의 2차적 문제를 구조화하는 것이다. 이러한 두 가지 수준이 명백하게 구분되지 않으면 분석가는 구성요소와 집합을 혼동함으로써 틀린 문제를 형성할 위함에 봉착하게 된다.
세 번째는 문제정의의 단계로서 메타문제로부터 실전적 문제(substantive problem)로 이동하며, 분석가는 문제를 가장 기본적이고 일반적인 용어로 정의하려고 시도한다. 예를 들어 분석가는 문제가 경제적, 사회적 또는 정치적인 문제인지를 결정하여야 한다. 만약 실질적인 문제가 경제적인 문제로 개념화되면 분석가는 그것을 재화와 용역의 생산, 분배와 관련된 요인과 연결하여 취급한다. 그러나 문제를 정치적 또는 사회적인 것으로 보게 되면 분석가는 이해관련집단, 엘리트 또는 다른 사회계층간에 권력과 영향력의 배분과 관련하여 접근하게 될 것이다. 이러한 개념적 틀의 선택은 세계관, 이데올로기 또는 대중신화의 선택과 관련된다.
마지막으로 문제의 구체화 단계에는 실질적 문제를 보다 상세하고 구체적인 공식적 문제(formal problem)로 구성한다. 실질적 문제를 공식적인 문제로 옮기는 과정에서 실질적 문제의 공식적, 수학적 표현(모형)으로 발전하게 된다. 이 단계에서 어려움이 나타날 수 있는데, 이는 구조화가 잘 안된 실질적 문제와 그 문제의 공식적 표현 사이의 관계가 미약할 수도 있기 때문이다. 문제를 공식적, 수학적 표현을 써서 구체화하는 대부분의 방법은 구조화가 잘 안된 문제에는 부적절하다.
(2) 문제구조화의 오류
정책문제의 구조화에 대한 중요한 이슈는 실질적, 공식적 문제가 실제로 얼마나 잘, 원래의 문제상황과 일치하느냐 하는 것이다. 그리고 주어진 문제상황과 실질적 문제상황 사이의 일치정도는 문제정의 단계에서 결정된다. 여기서 분석가는 문제상황과 실질적 문제의 특성을 비교하게 되는데, 후자는 인간성 시간, 정부활동을 통한 사회변화의 가능성에 관한 함축된 가정이나 신념에 기초할 수 있다.
① 문제탐색 단계에서 탐색수행에 실패한 혹은 탐색을 조기중단한 분석가는 메타문제의 경계선을 잘못 선택할 위험에 처하게 된다. 메타문제의 중요한 면(예를 들어, 정책의 집행을 책임진 또는 책임질 사람들이 가진 문제형성)이 메타문제의 경계선 밖에 남겨질 수 있다.
② 문제정의 단계에서는 분석가가 문제상황을 개념화하기 위하여 옳은 것을 선택해야 했을 때, 틀린 세계관, 이념 또는 신화를 선택할 위험이 있다.
③ 문제의 구체화 단계에서 주된 위험부담은 옳은 것을 선택하여야 했을 때, 실질적 문제의 틀린 공식적 표현(모형)을 선택하는 것이다.
어떠한 경우든지 분석가는 제3종 오류를 범하게 된다. 즉 문제의 구조화가 제대로 되지 않으면 정책문제를 잘못 정의해 놓고 이 잘못된 문제를 푸는 오류를 범할 위험이 있기 때문에 문제의 구조화는 매우 중요한 단계라고 할 수 있다.
(3) 문제구조화의 방법
1) 경계분석
경계분석(boundary analysis)은 메타문제(meta problem)라고 불리는, 개별적 문제들의 체제 수준에서 추정하는 것으로, 구체적으로는 포화표본추출 문제도출, 경계추정 등과 같은 절차를 통해 이루어진다. 첫째, 포화표본추출(saturation sampling)은 어떤 정책에 관하여 의견이 다르다고 알려진 일단의 개인 및 집단과 함께 시작되는 다단계과정에 의하여 얻어지게 될 수 있다. 최초의 이해관계자는 대면적 접촉 혹은 전화에 의해서 접촉될 수 있는 토론된 논증 및 주장에 가장 많이 또는 적게 의견이 일치하는 두 명의 이해관계자의 이름을 선택한다. 이 과정은 더 이상 새로운 이해관계자를 들 수 없을 때가지 계속된다. 둘째, 문제 표현의 도출(elicitation of problem representation)은 Heclo가 아이디어, 기본 패러다임, 지배적 은유, 표준운영절차와 같은 대안적 문제 표현이나 사건에 의미를 부여하는 해석체계를 도출하기 위하여 고안한 것이다. 셋째, 경계 추정(boundary estimation)은 메타 문제의 경계를 추정하는 단계이다.
2) 분류분석
분류분석(classification analysis)은 문제 상황을 정의하고 분류하기 위하여 사용되는 개념을 명백하게 하기 위한 기법이다. 분류 분석은 두 가지 중요한 절차, 즉 논리적 분할과 논리적 분류에 기초한다. 어떤 계급을 선택하여 그것을 그 구성성분으로부터 나눌 때 그 과정은 논리적 분할이라고 불려진다. 그 역과정인 상황, 대상, 사람을 보다 큰 집단이나 계급으로 결합하는 것을 논리적 분류하고 한다.
분류체계의 기초가 옳은 것인지 확실히 알 수 있는 방법은 없지만 분류체계가 문제 상황과 관련 있고 동시에 논리적 일관성을 보장하기 위하여 도움을 주는 몇 가지 규칙이 있다. 첫째, 실질적 관련성은 분류의 기초가 분석자의 목적이나 문제 상황의 본질에 따라 개발되어야 한다. 둘째, 총망라성은 분류체계에 쓰이는 범주는 포괄적이어야 한다. 셋째, 분절성은 모든 범주가 상호배타적이어야 한다. 넷째, 일관성은 각 범주와 하위범주는 하나의 분류원리에 입각하여야 한다. 다섯째, 계층적 독특성은 한 분류체계(범주, 하위범주, 하위-하위 범주)에 있어서 수준의 의미는 조심스럽게 구분되어야 한다.
3) 계층분석(인과분석)
계층분석(hierarchy analysis)은 문제 상황의 가능성 있는 원인을 식별하기 위한 기법이다. 주어진 문제가 발생한 상황에 기여하는 사건이나 행위를 의미하는 가능성 있는 원인(possible causes), 과학적 연구나 직접적 경험에 입각하여 문제라고 판단되는 상황의 발생에 중요한 영향을 끼쳤다고 믿어지는 원인들을 종합적으로 분석하는 개연성 있는 원인(plausible causes), 그리고 정책결정에 의하여 통제 또는 조작 대상이 되는 것을 의미하는 행동 가능한 원인(actionable causes) 등과 같은 3가지 종류의 원인을 식별하는데 도움을 준다.
분류분석과 계층분석의 중요한 차이는 분류분석은 분할과 일반적 개념의 분류와 관련되는 반면, 계층분석은 가능성 있는, 개연성 있는, 행동가능한 원인의 특별한 개념을 구축한다.
4) 시네틱스(유추법, analogy)
시네틱스(synectics)는 유사한 문제의 인식을 촉진하기 위하여 고안된 방법이다. 시네틱스는 문제들 사이에 똑같은 또는 유사한 관계를 인지하는 것이 분석가의 문제해결 능력을 크게 증가시킬 것인가에 초점을 맞춘다. 정책문제 구조화에서 분석가는 다음과 같은 4가지 형태의 유추를 할 수 있다.
① 개인적 유추이다. 개인적 유추를 구성하는데 있어서 분석가는 다른 정책이해관계자, 예를 들어 정책결정자 혹은 고객집단과 같이 마치 그 자신들이 문제를 경험하고 있는 것처럼 상상하려고 한다. 특히, 문제 상황의 정치적 자원을 이해하는데 중요하다. ex. 출퇴근 시 시내버스의 교통 혼잡을 경험하고, 버스노선을 줄이는 데 대한 정치적 반대 강조를 체험한다.
② 직접적 유추이다. 여기에서 분석가는 두 개 이상의 문제 상황 사이의 유사한 관계를 탐색한다. ex. 약물중독의 문제를 구조화하기 위해서 분석가는 전염병의 통제 경험으로부터 직접적인 유추를 구성할 수 있다.
③ 상징적 유추이다. 상징적 유추를 하는데 있어서 분석가는 주어진 문제 상황과 어떤 상징적 과정 사이의 유사한 관계를 발전시키려고 한다. ex. 여러 종류의 자동제어장치(자동온도조절기, 자동항법장치)와 정책과정 사이에서 도출된다.
④ 환상적 유추이다. 환상적 유추에서 분석가는 문제 상황과 어떤 상징적인 상태 사이에 유사성을 자유롭게 탐험한다. ex. 국방정책분석가는 핵공격에 대한 방어의 문제를 구조화하기 위하여 환상적 유추를 자주 사용하고 있다.
5) 브레인스토밍
브레인스토밍(뇌폭풍, brainstorming)은 문제 상황을 식별하고 개념화하는데 도움을 주는 아이디어, 목표, 전략을 끌어내기 위한 방법이다. 이는 다음의 절차를 포함한다. 첫째, 브레인스토밍 집단은 조사되고 있는 문제 상황의 본질에 따라 구성되어야 한다. 이것은 보통 주어진 상황에 관해 특별한 지식이 있는 사람, 즉 전문가의 선발을 의미한다. 둘째, 아이디어의 개발 과정과 아이디어의 평가는 엄격히 구분하여야 한다. 그 이유는 격렬한 집단토의는 시기상조의 비판과 토론에 의해 방해받을 수 있기 때문이다. 셋째, 브레인스토밍 활동의 분위기는 아이디어 개발단계에서 가능한 한 개방적이고 자유롭게 유지되어야 한다. 넷째, 아이디어 평가단계는 첫 단계에서 모든 아이디어가 총망라된 다음에 시작해야 한다. 다섯째, 아이디어 평가단계의 마지막 시점에 마련되는 제안서에 아이디어의 우선순위를 부여하고 문제의 개념화와 잠정적 해결방안을 포함시켜야 한다.
6) 복수 관점 분석
복수 관점 분석(multiple perspective analysis)은 문제 상황에 개인적, 조직적, 기술적 관점을 체계적으로 적용함으로써 문제와 잠정적 해결방안에 대하여 보다 큰 통찰력을 얻기 위한 방법으로, 구조화가 잘 안된 정책문제를 해결하기 위해 고안되었다. 복수관점분석의 3가지 관점 각각은 다음의 특징을 가지고 있다.
첫째, 기술적 관점은 최적화 모형과 관련하여 문제와 해결방안을 보고 확률이론, 비용편익과 의사결정분석, 계량경제학, 체제분석에 기초한 기법을 채택한다. 과학기술적 세계관에 기초하였다고 하는 기술적 관점은 인과관계적 사고, 객관적 분석, 예측, 최적화, 그리고 질적 불확실성을 강조한다. 둘째, 조직적 관점은 문제와 해결방안을 어떤 조직상태에서 다른 조직상태로 질서 있게 진행하는 것의 부분으로 본다. 표준운영절차, 규칙, 제도적 관행은 조직적 관점의 중요한 특징이다. 셋째, 개인적 관점은 문제의 해결방안을 개인적 자각, 욕구, 가치관과 관련하여 살펴본다. 개인적 관점의 중요 특징은 정책과 그 영향을 좌우하는 요인으로서 직관, 카리스마, 지도성, 이기심을 강조한다는 것이다.
복수관점분석은 기술평가의 영역과 기타 공공정책분야에서 광범위하게 채택되어 왔다. 외교정책과 지식체계설계에서의 초기 연구에 기초하여 개발된 복수관점분석방법은 높은 과학적, 기술적 내용을 지닌 사회기술체제에서 기원한 구조화가 어려운 문제의 복잡성을 다룰 수 있게 한다.
7) 가정분석
가정 분석(assumption analysis)은 정책문제에 관한 서로 대립되는 가정들의 창조적 종합을 목표로 하는 기법으로서, 앞서 제시된 문제의 구조화 방법 중 가장 포괄적인 것이다. 이는 가정 분석이 다른 기법과 결합하여 사용되는 절차를 포함하고 있기 때문이다. 특히 구조화가 어려운 문제, 즉 정책분석가, 정책결정자, 기타 이해관계자들이 문제를 어떻게 형성하는가에 대하여 합의에 이르는데 어려웠던 문제들을 취급할 수 있게 한다.
8) 논변 지도 작성
논변 지도 작성은 정책논증요소의 개연성과 중요성을 지도화하기 위하여 그래프를 사용하는 것이다. 이 과정의 첫 번째 단계는 근거, 보강, 반론 등과 같은 요소들을 두 개의 서열척도에 등급을 매기는 것이다. 논변지도작성에서 성과기준은 최적개연성과 중요성이 된다.
