-권력모형 -
박훈 합격의법학원 행정학 전임
Ⅰ. 의의
정책결정은 정책목표를 가장 효율적으로 달성하는 최선의 정책수단을 선택하는 기술적 결정(technical decision)으로 이해될 수도 있고, 여러 상이한 이해당사자들 간에 대립과 타협 속에 나오는 정치적 결정(political decision)으로 이해될 수도 있다. 전자는 합리적 결정인가의 여부를, 후자는 정책과정의 참여자들 간에 힘(권력)이 누구에게 있는가를 중시한다.
본래 정책은 합리적으로 결정되어야 바람직하지만, 현실의 정책결정은 그렇지 못하다. 기술적 결정에서는 그 이유를 정책결정의 인지적 측면이 불완전하다는 점에서 찾는다. 그러나 정치적 결정이라는 점을 강조하는 입장에서는 정책이 정치적 맥락 속에서 결정되는 점, 즉 정책은 이해관계를 수반하고 다양한 상호작용을 통해 이루어진다는 점을 더 중시한다.
따라서 현실의 정책결정을 제대로 분석하기 위해서는 합리성과 권력의 문제, 다시 말해 ‘어떻게 정책이 결정되는가?’의 문제뿐만 아니라 ‘누가 정책을 결정하는가?’의 문제도 중요하게 다루어야 한다. 권력 모형이란 바로 정책결정의 주체가 누구인가를 검토하는 것이다.
Ⅱ. 엘리트 이론
1. 고전적 엘리트이론
18세기 이래 고전적 자유주의의 정치철학이 널리 확산되었지만, 19세기 말부터 소위 엘리트 이론가들에 의해 이러한 고전적 자유주의론에 대한 회의가 제기되었다. 이들은 마르크스주의와 고전적 자유민주주의를 모두 부정하고, 소수 지배의 필연성을 강조한다.
(1) Mosca
조직된 소수자가 조직되지 않은 다수자를 지배하는 것은 필연적인 정치현상으로 보았다. 또한 엘리트를 권력과 연관시켜 통치엘리트(governing elite)와 비통치엘리트(nongoverning elite)로 구분하고, 통치엘리트는 한 사회에서 직･간접으로 정책결정에 참여하는 엘리트를 의미하며, 비통치엘리트는 엘리트의 구성원이기는 하지만 직접 관여하지 않는 엘리트이다.
(2) Pareto
인류역사는 소수엘리트 사이의 권력투쟁의 역사일 뿐이며, 정치현상은 결국 통치엘리트들 간의 교체에 불과하다고 본다.
(3) Michels
과두제의 철칙(iron law of oligarchy)이란 말을 사용하여 소수자 지배 현상은 집단이 형성된 곳이면 어느 곳에서나 발견되는 현상이라고 주장한다. 다수는 자치능력(self-governing)을 결여하고 있기 때문에 소수에 의한 지배는 필연적인 결과라고 본다. 독일의 사회민주주의 정당이 노동자들의 집단지도체제적인 형식을 취하지 않고 오히려 조합이나 정당의조직원의 수가 확대될수록 당간부에 의한 소수자 지배가 강화되는 현상에 주목하였다.
2. 통치엘리트이론
1950년대 미국 학자들이 실증분석을 시도하여 엘리트이론을 계승･발전시켰다.
(1) Mills의 지위접근법
미국사회 전체를 지배하는 권력엘리트는 정치적으로 중요한 기관이나 조직, 특히 군산복합체(military-industry complex)가 중요한 역할을 담당한다.
(2) Hunter의 명성접근법
인구 약 50만인 조지아 주 애틀랜타 시를 대상으로 영향력 있는 명사 40명을 대상으로 조사하였다. 이들은 여러 가지 모임을 통해 정책을 결정하고 이들보다 하위층에 있는 자들(각종 사회단체의 책임자나 신문의 칼럼니스트, 라디오 해설가, 중견 공무원들, 사회사업가, 영세기업인들)이 이를 뒷받침하고 집행해나간다. 지역사회의 엘리트들이 강한 응집성을 가지고 ‘담배연기 자욱한 방’(smoke-filled rooms)에서 정책을 결정하고, 정치에 무관심한 일반대중들은 비판 없이 이를 수용한다는 것이다.
3. 신통치엘리트이론
엘리트이론은 달(Robert Dahl)에 의해 비판되었는데, 그의 다원론에 대해 신통치엘리트론자 바흐라흐와 바라츠(Bachrach & Baratz)는 정치권력의 한 측면만을 파악하고 다른 중요한 측면을 파악하지 않고 내린 결론이라고 비판한다. 즉 정치권력의 밝은 얼굴은 정책문제를 해결하기 위한 정책결정 과정에 영향력을 행사하지만, 어두운 측면의 얼굴은 정책결정 과정에 선행하는 정책문제의 채택과정에 영향력을 행사하여 엘리트들에게 불리한 문제는 채택 자체가 봉쇄되도록 영향력을 행사한다는 것이다. 이와 같이 정치권력은 양면성을 자지고 있음에도 불구하고, 행태론자인 달은 정치권력의 명시적인 영향력만 분석하여 그 이면에 있는 은밀한 영향력 행사를 분석하지 못했다는 것이다.
4. 엘리트가 정책과정에 미치는 영향력
엘리트들은 정책과정 전반에 걸쳐 영향력을 행사한다. 따라서 정책과정의 모든 지점에서 엘리트들은 그들의 이해에 반하는 정책을 무력화시킬 수 있는 ‘거부점’(veto point)을 가진 셈이다. 정책을 제안한 개혁가들은 모둔 거부점에서 이려야 하는 반면, 정책의 반대자들은 거부점 중 어느 한 곳에서만 이겨도 되기 때문에 큰 개혁적인 정책은 어렵고 복잡한 정치 과정을 거치게 된다.
Ⅲ. 다원론
1. 고전적 이익집단이론
벤틀리와 트루먼(Bently & Truman)은 공통의 이해관계가 있으면 집단이 형성되며, 이러한 집단이 확대된다고 보았다. 이들은 공익과정론적 입장에 있으며, 잠재집단의 고려(잠재적 이익집단이론) 및 복수의 집단에 속해있다는 점(중복회원이론), 그리고 상호간 경쟁 및 감시를 통한 균형을 유지하는 역할(자기교정 기제)이 있기 때문에 특수한 집단이익이 정치과정을 지나치게 지배하지 않는다고 보았다.
2. Dahl의 다원론
그는 New Haven 시를 대상으로 한 실증분석에서 일반대중에게 책임을 지지 않고 폐쇄적이며 동질적인 엘리트의 존재를 부정하면서, 엘리트의 다원성과 일반대중의 엘리트나 정책에 대한 간접적인 영향력을 주장하였다.
3. 다원론의 한계와 신다원론
달과 린드블룸 같은 신다원론자들은 자본주의 국가의 구조적 제약을 인정하여, 자본주의 국가의 정부는 친 자본가적일 수밖에 없다고 본다. 따라서 신다원론은 현상유지 편향과 불평등 구조의 심화를 방지하기 위하여 다원적 민주주의의 구조적 개혁이 필요하다고 역설한다.
Ⅳ. 엘리트이론과 다원론의 상황론적 통합
엘리트이론과 다원론은 정책결정 주체의 권력구조 및 정책의 성격과 관련하여 뚜렷한 대비를 보이고 있다. 이러한 논쟁에 대해 정책 유형론을 강조하는 Lowi는 정책유형에 따라 각 이론의 타당성이 다름을 지적하고자 하였는데, 이는 엘리트이론과 다원론을 통합하는 제3의 모형으로 간주할 수 있다.
즉 배분정책의 경우에는 엘리트이론과 다원론이 모두 적용되기 어려우며, 규제정책의 경우에는 다원론이, 그리고 재분배정책의 경우에는 엘리트이론이 더 타당하다는 것이다.
Ⅴ. 최근의 이론 모형 등
1. 신베버주의
국가를 이익집단들 사이의 중립적인 심판관으로 본 다원론과 자본가 계급의 도구로 간주한 마르크스주의를 모두 비판하면서, 국가를 스스로 결정하는 힘을 가진 실체라고 인식한다. 신베버주의는 그 지적 전통을 베버의 국가에 대한 인식에 두고 있다.
2. 조합주의(코포라티즘)
조합주의(corporatism)는 다원주의와 대비되는 이익대표 체계의 유형을 가리킨다. 다원주의적 이익대표체계는 이익집단들이 기능적 이익범주에 따라 복수로, 자발적으로, 경쟁적으로 조직되고, 국가의 허가･인정･자금 지원이 없으며 또한 대표자의 선출이나 이익의 표출이 통제되지 않는 유형을 의미함에 비해, 조합주의는 강제적이며, 비경쟁적이고, 위계적이며, 기능적으로 분화된 범주에 따라 조직된 이익집단이 어떤 특정의 기능적･직업적 범주 내에서 이익의 대표를 독점하는 대가로 국가의 감독과 통제를 받게 되는 이익대표체계의 유형을 말한다.
미국과 같은 나라에서 보편화된 다원주의적 이익대표체계가 남미나 유럽 국가에는 적용되기 어렵다는 점을 인식하고 나온 이론이다. 조합주의는 다시 남미 상황에서 발전한 국가조합주의와 선진민주복지국가에서 나타나는 사회조합주의로 세분화된다.
3. 신마르크스주의
마르크스는 정책의 실질적인 결정권이 자본가들에게 귀속된다고 주장하였기 때문에 신베버주의를 반대하고, 다원론과도 정면으로 충돌한다. 이러한 맑스의 주장을 계승한 현대의 이론들이 신맑스주의인데, 이들이 정통 마르크주의와 다른 점은 국가가 상대적 자율성을 가질 수 있다는 점을 인정한 것이다.
4. 종속이론
종속이론(dependency theory)은 마르크스주의를 선진국-후진국의 관계에 적용한 것이다. 후진국의 정책은 매판자본가들(외국 독점 자본에 의존하여 기업 활동을 보장받으면서 그들에게 예속되어 각종 편의를 제공하는 토착 자본가)이나 외부 환경에 의해 결정되므로 주변부 국가는 정책 자율성이 없는 허약한 존재일 뿐이라고 본다.
5. 관료적 권위주의
이는 종속이론과 조합주의를 토대로 하여 오도넬(O'Donnell)이 전개한 이론이다. 남미를 예로 들면서 역사단계를 ‘농산물･광물의 수출단계 - 수입대체산업화단계 - 산업화의 심화단계’로 나누고, 각 단계에 대응하여 ‘과두체제 - 민중주의 체제 - 관료적 권위주의 체제(bureaucratic authoritarianism: B-A 체제)’가 형성되었다고 주장하였다. 외자도입을 통해 산업화가 심화되면 수입대체산업화 단계 하에서 처음에는 활성화되었던 민중부문이 나중에는 정치적･경제적으로 배제된다(배제적 국가조합주의). 그 결과 정책은 부르주아 상층부, 관료 및 테크노크라트, 그리고 군부엘리트의 정치적 연합에 의해 주도된다.
6. 신중상주의
동아시아 국가의 경우 국가가 정책결정 권한을 압도하는 점을 설명하는 이론이다. 산업자본주의가 등장하기 이전에 국가가 외국과의 무역을 통해 부국강병을 추구했던 중상주의를 현대적으로 재현한 것이 신중상주의(neo-mercantilism) 이론이다. / <테마행정학> 발췌
