현재 국정감사(10/14∼11/2)가 막바지입니다. 국정감사는 국민의 대표기관인 국회에 의한 정부 통제임은 물론, 본격적인 예산 심의를 앞두고 국회의 정부에 대한 정보비대칭을 줄이기 위한 절차이므로 내년도 예산 심의의 일환이기도 합니다. 하지만 수박 겉핥기라는 지적은 물론, 국감 시기가 뒤로 늦춰짐에 따라 예산을 심의할 기간이 줄어들므로 상시 국감으로 바꾸자는 목소리가 높습니다.
그리고 예산 심의를 더 알기 쉽게 풀어보면 ‘행정부 편성 예산안에 대한 국회의 예산 심의’인데 우리나라가 ‘예산안’이라고 부르는 걸, 미국 등의 국가들은 ‘예산법안’이라고 합니다. 이게 어떤 의미를 지니는지, 그리고 연말까지 이어질 예산 심의의 제반 절차를 『테마행정학』을 통해 살펴보겠습니다.
Ⅰ. 한국 정부 예산의 법적 성격
1. 학설의 검토
미국과 영국의 경우 예산은 의회에서 법률의 형식으로 통과되며, 통과된 예산은 법률(세출예산법, Appropriation Act)이 된다. 우리나라의 예산의 법적 성격에 대해서는 학설상 논쟁이 있는데, ? 예산은 법규범의 일종이 아니라 국회의 승인을 내용으로 하는 행정행위의 일종이라는 견해(승인설), ? 법률과 병립하는 하나의 법률형식이라는 견해(법규범설), ? 예산은 국회가 심의하며 국회는 입법권을 가지므로 예산은 법률이어야 한다는 견해(입법설) 등이 있다.
생각건대, 국회의 심의를 통과한 예산은 국가의 세출입 행위의 내용에 대해 구속력을 갖는다는 점에서 일반적인 행정행위의 하나로만 이해하기에는 무리가 있다. 또 헌법 제57조에 의하면 국회라 할지라도 정부의 동의 없이는 예산안의 증액 수정을 할 수 없다고 규정하고 있기 때문에 예산에 대해 국회가 전적인 입법권을 가진다는 입법설도 인정하기 어렵다. 결국 우리나라의 예산은 형식적인 의미의 법률은 아니지만, 국가의 세출입에 관한 준칙으로 기능하는 실질적 의미의 법규범이며, 다만 효력상 법률보다 하위의 구속력을 갖는 법규범에 해당된다고 보아야 할 것이다.
2. 예산과 법률의 차이
예산과 법률이 아니라고 할 때 양자의 구체적인 차이는 다음과 같다. 1) 예산은 정부만이 제출한다. 법률(안)은 정부가 대부분 제출하지만 국회도 제출할 수 있다. 그리고 예산은 그 안건의 제출에 일정한 시간적 제약이 있으나(회계연도 90일전), 법률은 그러한 제한이 없다. 2) 예산안의 심의는 시간적 제약(회계연도 30일전), 내용적 제약(증액 및 신규비목 설치제한)이 있으나, 법률에 대해서는 그러한 제한들이 없다. 3) 예산에 대해서는 대통령은 거부권이 없지만, 법률에 대해서는 거부권이 있다. 4) 예산은 공포절차를 필요하지 않으며 국회의 의결로써 확정되며 행정부의 공고로써 이를 공지한다. 그러나 법률은 공포제한(국가기관에만 국한), 지역적 제한(세출입이 집행되는 특정지역에 국한)을 가지며, 또 법률은 그러한 제한이 적고 일반적인 효력을 가지는 것이 보통이며, 법률에 의해 예산을 변경함이 가능한데, 예컨대 특정한 세출입 행위가 법률에 위배할 경우에는 무효 혹은 취소되기도 한다.
Ⅱ. 예산안 심의 절차
현행 국가재정법 및 국회법에 의거한 국회의 예산 심의 절차는 다음과 같다.
1. 국정감사
국회(본회의와 상임위원회를 모두 포함)는 예산안 심의에 앞서 국정감사를 한다. 일반적 사안 및 특정한 국정사안에 대하여 조사할 수 있다(헌법 제61조 1항). 국회는 9월초 개회 직후에 20일 간 국정감사에 들어가며 정부 예산안의 국회 제출 시한은 이보다 늦은 10월 초이므로, 실제로 국회는 심의할 예산안이 국회에 회부되기 전에 미리 국정감사를 통해 정부운영에 대한 현황을 파악하고 예산안 심의를 위한 국정전반에 걸친 자료를 수집할 수 있다. ※(추가) 실제 국감은 대개 10월 전후로 시행됨.
2. 정부의 예산안 제출
국회는 예산안 심의 및 확정권을 가지며(헌법 제54조 1항), 정부는 회계연도 개시 90일 전까지 예산안을 편성하여 국회에 제출한다. 이는 부실한 심의 및 준예산의 시행을 막기 위한 것이다. 제출된 예산안을 국회는 다음 회계연도 개시 30일 전까지 의결해야 한다(헌법 제54조 2항). 이는 국회의 정기회기 동안에 예산안을 심의토록 하기 위해서이다. 그러나 추가경정예산안의 제출 시기에는 제한이 없다.
3. 본회의 보고
정부 예산안이 제출되면 의장은 안건으로서 의원에게 배부하고 본회의에 보고한다. 국회의 예산심의에 있어서 국회가 예산안을 전부 거부할 수 있는가? 예산안이 부결되면 다음 해의 국정운영이 불가능하기 때문에 예산안에 대한 전부 거부는 인정될 수 없으며, 일부의 수정만이 가능하다고 해석된다.
정부가 예산안의 수정 동의를 하고자 하는 경우에는 본회의나 위원회의 동의를 얻어야 하며(국회법 제90조 2항), 의원의 예산안 수정 동의는 일반 법안의 경우(30인) 보다 어렵게 하여 50인 이상의 찬성이 있어야한다(국회법 제95조 1항).
4. 시정연설
예산안이나 추가경정예산안이 국회에 제출되면 국정의 각 부분별 역점사업의 운용방향 및 국정이념 등에 관한 대통령의 시정연설(보통 국무총리가 대독)이 본회의에서 행해진다. 이는 예산안 심의의 필수적인 요건이다(국회법 제84조). 그 시기는 본예산안의 경우 예산안의 국회제출 법정기한인 10월 2일 이후 즉시 행하여야 하고, 추가경정예산은 안건이 국회에 제출된 후 본회의가 개의된 즉시 행한다.
5. 상임위원회 예비심사
(1) 안건 회부
상임위원회에는 각 회계별로 세입세출예산, 계속비, 명시이월비, 국고채무부담행위에 대한 당해 위원회의 소관사항만이 회부된다. 예산총칙은 공통사항이기 때문에 상임위원회별로 회부하지 않는 것이 관례이다. 의장이 상임위원회에 예산안을 회부할 때에 심사기간을 지정하며 기간 내 종결되기 전까지 심사기간을 연장할 수 있다.
(2) 제안 설명
예산안이나 추가경정예산안 등의 안건이 상정되면 소관부처의 장이 해당 안건의 개요와 사업계획, 집행실적 등을 설명한다. 예산에 관련된 안건은 일괄해서 상정하고 제안 설명도 동시에 하는 것이 일반적이다.
(3) 전문위원의 검토보고
전문위원이 예산안의 개요와 배경, 문제점 및 대안 등을 제시한 검토보고서를 작성하여 보고한다. 대체로 검토의견만 보고하고 나머지 부분은 회의록에 기재하고 있다.
(4) 정책 질의
상정된 부처의 예산안 전체에 관한 사항 및 부처의 시책 등에 대하여 질의를 하고, 부처의 장 또는 차관이 답변한다.
(5) 부별 심의
정책 질의가 끝나면 예산안의 구체적이고 효율적인 심사를 위하여 5~7인의 소위원회를 구성하여 부문별 실질적인 심사를 행한다. 소위원회의 안은 상임위원회 전체위원회에서 그대로 채택됨이 보통이다.
(6) 토론 및 표결
안건의 처리에 대한 여·야간 의견 대립 시 토론 및 표결을 행한다. 대게는 소위원회에서 의견을 조정하여 소위원회 안을 채택하기 때문에 전체위원회에서 토론·표결하는 예는 적지만 경우에 따라서는 소수의견을 첨부하는 조건부로 통과될 수도 있다.
(7) 심사 보고
예비심사가 종결되면 소관부처별·안건별로 보고서를 작성하여 의장에게 보고함으로써 상임위원회의 예비심사는 종결된다.
6. 예산결산특별위원회 종합 심사
(1) 안건 회부
상임위원회 예비심사가 종료되면 의장은 소관 상임위의 예비심사보고서를 첨부하여 안건을 예산결산특별위원회에 회부한다. 상임위가 이유 없이 그 예비심사 기간 내에 심사를 완료하지 않을 시에는 의장은 바로 예결위에 회부할 수 있다(국회법 제84조 6항).
(2) 제안 설명
기획재정부 장관이 예산안의 제안 설명을 행하는 데 그 내용은 전년도 경제운용시책, 재정운용의 방향 및 예산안의 중점 사항 등으로 대통령의 시정 연설보다 더 구체적이다.
(3) 전문위원의 검토보고
전문위원은 정부의 제안 설명 직후에 안건별로 안건 개요, 배경, 문제점, 개선방향 등을 검토 후 보고한다. 이는 예결위 위원들의 심사에 있어서 1차적인 판단자료가 된다.
(4) 종합 정책 질의
예산결산특별위원회에서의 종합 정책 질의는 모든 장관이 참석한 가운데 이루어지는데 상임위원회 때와는 달리 정부의 시책방향, 재정, 경제정책, 외교, 안보, 사회 등 국정 전반을 대상으로 하여 본회의와 대정부 질문과 유사하게 운용한다.
(5) 기금 및 예산안조정소위원회(계수조정소위원회) 심사
예산안을 종합·조정하기 위하여 ‘기금 및 예산안조정소위원회’(속칭 ‘계수조정위원회’)를 구성하고 구체적으로 심사한다. 계수조정소위원회는 종합 심사에 있어서 예산안의 조정원칙을 작성하여 각 상임위원회와 분과위원회의 심사 결과, 정책 질의, 부별 심사 시 수정의견 등을 기초로 단일의 수정안을 마련하고 전체회의에 보고한다. 소위원회의 수정안은 관례상 예산결산특별위원회 전체회의에서 위원회 안으로 채택된다.
(6) 토론 및 표결
예산안조정소위원회가 작성한 단일 수정안에 대하여 이견이 있을 경우 예산결산특별위원회 전체회의에서 토론 및 표결로 위원회 안을 확정한다. 소위원회에서 만장일치로 의결하였을 경우에는 예산결산특별위원회 전체회의에서도 토론 없이 만장일치로 채택하는 것이 관례이나, 경우에 따라서는 기금 및 예산안조정소위원회 안에 반대하여 전체회의에서 토론과 표결을 할 수도 있다.
(7) 심사 보고
안건에 대한 위원회의 심사가 종료되면 위원장은 이를 확정하고 의장에게 보고한다.
7. 본회의 심의·확정
(1) 본회의 부의
예산결산특별위원회의 심사 보고에 의하여 안건을 본회의에 부의한다.
(2) 예산결산특별위원회위원장 심사 보고
예산안에 대한 심사경과 및 결과를 본회의에 보고한다. 예산안의 경우는 예산결산특별위원회위원장이, 결산 및 예비비 지출 승인 건은 여당 소속 간사가 행하는 것이 관례이다.
(3) 토론 및 확정
예산결산특별위원회 안에 이견이 있는 경우 토론을 할 수 있도록 되어 있으나, 여야 합의에 의하여 만들어진 예산결산특별위원회의 제안을 그대로 확정함이 관례이다. 예산결산특별위원회의 예산안 심의는 정책질의, 부처별 심사과정에서 제기된 수정의견 등을 참작하여 거시적 안목에서 사업의 우선순위, 투자효과, 경제전망, 정치적·경제적 상황 등을 감안하여 예산안을 조정한다. 예산은 본회의 의결로 확정된다.
(4) 정부 이송
안건이 본회의에서 의결되면 지체 없이 정부로 이송한다. 국회로부터 예산이 이송되면 대통령이 이를 공고한다. 예산의 공고에는 전문을 붙여 대통령이 서명하고 국무총리 및 관계 국무위원이 부서하며, 관보에 게재한다.
***** 상기의 예산 심의와 별개로 국회의 2012년도 결산 심의가 아직도 끝나지 않아 비판의 목소리가 높습니다. 9월 국회 정기회가 열리기 전인 8월 말까지 끝내도록 국회법에 규정되어 있음에도 불구하고, 최근 10년간 법정 기한 내에 처리된 경우는 2011년 단 한 차례에 불과합니다. 결산 심의가 국회에서 ‘이미 지나간 버스’ 쯤으로 간주되는 것 같은데, 아무리 다른 중요한 정치현안이 있더라도, 그것과 별개로 정해진 기일 내에 정부(감사원 포함)가 지난 1년간 예산 집행 내역에 대해 결산한 것을 심의해야 합니다. 즉 ‘결산은 끝이 아닌 또 다른 시작’이라는 말이 있듯이, 환류를 위한 재정정보, 특히 성과정보를 얻기 위해 결산 심의는 예산 심의 그 이상으로 중요하게 다뤄져야 할 겁니다.
그리고 국회의 전문성을 보완하기 위한 국회예산정책처(National Assembly Budget Office: NABO)는 2003년 국회사무처의 국에서 분리·격상되었고, 현재 나라살림 전반에 걸친 분석 및 평가에 있어서 대단히 중요한 역할을 담당하고 있습니다. - PASSION -
박훈 합격의법학원 행정학 전임
