정책 조정에 대한 기사는 매일 쏟아집니다. 이러한 정책 조정은 당해 정책과 관련된 여러 조직들간 갈등을 해결하기 위한 방안의 대명사라 할 수 있는데, 실제로 유사한 보도가 계속 반복됨을 볼 때 그 조율이 쉽지 않음을 보여줍니다.

 

 

앞서 언급한 여성가족부의 성범죄 보도(#3)는 지난 해 기사(그림 참고)가 오버랩 됩니다. 관할권 변동이 걸려있고, 정부예산 역시 고려해야 하므로 개선이 간단치 않다는 건 이해합니다만, 치안은 정부가 가장 우선적으로 신경 써야 할 핵심적인 역할입니다.

참고로 치안의 중요성은 박근혜 정부 들어 행정안전부를 안전행정부로 부처 이름을 변경하면서까지 그 의지를 보여주었고, 올해 4월 안전행정부는 성폭력, 가정폭력, 학교폭력 및 불량식품 등 4대악 범죄에 대한 ‘감축목표관리제’ 시행을 발표했습니다.

그리고 오늘 이 시간엔 정책파트와 조직파트의 공통된 중요 주제인 조직간 정책 갈등 및 정책 조정과 관련된 논점에 대해 『테마행정학』 자료를 통해 살펴보겠습니다.

 

1. 정책조정의 의의

조정(coordination)의 어원은 ‘우선순위를 함께 매기는 것’을 의미한다. 행정학에서 조정이 본격적으로 논의된 것은 귤릭(Luther Gulick)이 1937년 POSDCoRB를 주장한 이후이다. 그는 조정을 직무의 다양한 부분을 상호연관시키는 중요한 책무라고 보았으며, 관리과정의 기본적 단계라고 보았다.

 

2. 정책갈등의 이해

정책조정은 조직 내 정책갈등을 완화하거나 해소하기 위함이다. 그렇기에 정책조정의 본질을 이해하기 위해서는 정책갈등의 특성에 유의할 필요가 있다. 1)정책갈등은 정책주체의 차이에 따라 횡적인 조직 간의 비협조와 종적인 조직 간의 비협조로 구분될 수 있다. 예컨대 전자는 국토교통부와 환경부간의 갈등이, 후자는 중앙부처와 산하단체 간 또는 기획재정부와 중앙부처간의 갈등이라고 볼 수 있다. 2)정책갈등은 정책과정에 따라 정책형성 갈등, 정책집행 갈등, 정책평가 갈등으로 구분된다. 3)정책갈등은 행동의 특성에 따라 적극적 협조거부로 인한 갈등과 소극적 비협조로 인한 갈등으로 분류된다.

 

3. 정책조정의 필요성

정부가 해결해야 할 정책이슈들이 복잡해짐에 따라 그 해결에 여러 분야의 지식과 전문성이 필요하게 되었다. 한편으로는 행정부처와 입법부 등 공식적 참여자뿐만 아니라 이익집단을 비롯한 다양한 이해관계 집단이 참여하게 됨에 따라 정책과정에서 참여자들 간의 갈등이 증폭되고 있다.

특히 행정부 내부의 최고위 정책결정과정에서 부처들 간에 의견대립으로 갈등이 증폭되면 정책문제 해결이 표류하게 되는 결과를 초래하는데, 대개의 경우 부처들 간의 갈등은 결정해야 할 정책문제가 여러 부처에 관련되었을 때 발생한다. 물론 관련 정책문제가 자신의 부처와 관련되어 있지 않으면 각 부처는 서로 간섭하지 않으려고 한다. 소위 ‘관할권존중주의’가 작동하는 것이다(전담부서, 주무부서). 정책과정상의 부처간 대립과 갈등은 흔히 부처할거주의(sectionalism) 때문에 더욱 심각하게 된다. 부처할거주의는 하위조직들이 자신들의 중요성을 강조하고 타 하위조직, 경우에 따라서는 조직 전체에 대항하려는 경향을 의미한다. 이건 분업화에 의하여 전체조직이 하위조직으로 세분화됨에 따라 어쩔 수 없이 나타나는 현상으로 그 근본원인은 분업화와 이에 따른 전문화에 있다. 분업화된 하위조직은 특유의 규범을 생성?발전시켜 조직성원의 의식을 통일시키는데 이것은 자기 조직의 중요성을 강조하는 경향을 강화시킨다. 한편 전문화된 업무의 담당자들은 시간이 갈수록 자신들의 업무가 전체조직에서 가장 중요하다는 생각을 강화시키게 된다. 여기에 대하여 부처 간의 관할권을 존중하겠다는 생각은 부처할거주의를 당연한 것으로 받아들이도록 한다.

오늘날 정부가 해결해야 할 정책문제 가운데는 여러 부처와 관련되는 경우가 많고, 부처할거주의에 의해 공식적 참여자인 행정부처간 갈등이 심화됨에 따라 효율적인 정책조정 메커니즘의 구축과 운영이 중요한 문제로 등장하고 있다.  

 

4. 조직간 정책갈등의 원인

(1) 정책지향에 대한 갈등

대부분의 행정부처는 사회의 상이한 이해집단을 대표한다. 각 부처의 정책적 이해와 고객이 다르기 때문에 특별한 정책지향을 가지고 있다는 사실은 전혀 이상할 것이 없다. 법제처처럼 직접 고객을 상대하지 않는 기관이 있지만, 이런 곳도 각각의 기능영역에 따라 나름대로 고유한 정책지향을 유지한다. 법제처는 정부의 법률안을 심의할 때에 다른 기존법들과의 상충관계를 주목한다.

어떤 영역에서는 부처간 정책지향의 명암이 분명히 대조된다. 환경분야에서 보면, 환경부는 환경보호사업을 추진하는 과정에서 수많은 다른 부서들과 의견을 달리한다. 기관 간의 정책갈등을 자세히 들여다보면, 정책목표보다는 전략의 차이가 더 많다. 물론 가치에 대한 갈등은 간단하게 협상으로 해결하기가 어렵다.

이러한 주장은 정부의 비축양곡 수매가의 결정에서 극명하게 나타나는데 농립축산식품부는 생산비 보상을 강조하지만, 기획재정부는 물가상승에 대한 영향을 고려하게 된다. 즉 단기적 전략과 장기적 전략에 대한 선호의 차이다.

또한 부처간 정책지향이 갈리는 것은 기관이 현실을 지각하는 데에서도 차이가 난다. 상기의 예에서 농림축산식품부는 기획재정부에 비해 생산비를 높게 책정함은 물론, 인플레이션에 대해 과소평가한다. 여러 이익집단들도 자기 고객을 위하여 양곡수매가에 대한 의견을 제시하게 되는데, 때로는 자기 이익을 대표하는 부처를 지원하기 위해 집단적 세력을 동원하기도 한다. 유관 부처들은 이러한 가시적 집단세력의 정치적 의미에 대한 해석상 차이를 보인다. 그리고 자기 부서와 무관한 집단의 요구에 대한 반응 방법도 차이가 있는데, 농림축산식품부가 민감한 반응을 보이지만, 기획재정부는 비교적 느긋한 편이다.

 

(2) 조직간 관할권에 대한 갈등

모든 정책갈등이 정책에 대한 시각의 차이에서 나오는 것은 아니다. 어떤 것은 기관의 위상을 향상하려는 투쟁에서 비롯되기도 한다. 행정부처들은 종종 정책에 대한 분쟁의 형식을 빌려 조직의 영역을 확장하고자 노력한다. 관료제의 영역싸움이라 할 수 있는 관할권 분쟁은 구체적인 사업의 내용보다는 조직의 기능과 설계에 관하여 새로운 구도를 모색하려는 것이다. 어떤 기관이 현재 다른 부처에서 관장하고 있는 기능을 자기부서로 옮겨와야 더 효율적인 정책을 기할 수 있다고 주장하면, 영역 싸움은 시작된다.

대표적인 사례로는 보육 및 육아정책에 대한 교육부와 보건복지부간 관할권 다툼이다. 관할권의 상실은 부처의 인력감소와 예산감축으로 이어지기 때문에, 어느 부처에서도 그것을 달가워하지 않는다. 특히 그 기능이 이른바 이권업무일 때에는 더욱 그러하다.

이러한 갈등은 출구를 쉽게 찾을 수 없다는 특징을 보인다. 관할권 분쟁이 평상시에 협상으로 해결되는 예는 거의 없고, 행정개혁의 일부로 조직개편이 일어날 때에 조금씩 포함된다. 어느 기관이나 기득권을 상실할 때는 완강하게 저항하기 때문에, 정치적 지반에 지진이 일어나는 경우가 아니면 관할권 변경을 기대하기는 어렵다.

최근에는 행정부처들이 관할권 분쟁보다는 오히려 관할권 확장에 관심을 두고 있는 것 같다. 관할권 확장은 다른 기관의 영역을 직접 침범하지 않고, 새로운 행정영역을 개척하는 방법이다. 안전행정부가 전통적인 치안을 넘어서 신기술의 등장으로 보이스피싱 등 사이버 공간에 대한 규제역역이 좋은 사례이다.

그런데 관할권의 확장도 부처간 갈등과 무관할 수는 없다. 기능의 확장은 필수적으로 예산과 인력의 확충을 수반한다. 그러므로 예산의 확보를 위하여서는 기획재정부의 동의를 얻어야 하며, 인력운영상 행정안전부와도 일정부분 조율이 필요하다. 그러나 이 두기관은 모두 인력과 예산의 확장에 동조적인 것은 아니다. 정부규모의 확장에 대한 진보적인 입장과 보수적인 견해 사이의 갈등은 어떠한 의미에서 불가피하다.

 

(3) 정책결정 규칙에 대한 갈등

기존 경기규칙으로 갈등을 관리할 수 있으려면, 참여자들이 동의할 수 있는 공동기반이 마련되어 있어야 한다. 그러나 정책결정이라는 경기는 아주 복잡한 상호작용이 일어나고 있기 때문에 있는 규칙들을 정확하게 적용하기도 힘들거니와 대부분의 규칙들은 모호하고 유동적이다. 참여자들은 규칙적용에서 거의 언제나 혼란을 경험한다.

중앙행정기관의 정책 수립?시행?변경 상 발생할 수 있는 공공갈등을 효율적이고 효과적으로 예방 및 해결하기 위하여 2007년부터 시행중인 ?공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정?에 의거하여 ‘공공기관의 갈등관리 매뉴얼’을 2009년에 마련하여 시행중이다. 이 밖에도 ‘국무회의 규정’, ‘경제정책조정회의 규정’, ‘대외경제장관회의 규정’ 등을 마련하고 있다. 그리고 개별 정책분야의 조정을 위해 조정적 위원회를 각 부처에서 운영하고 있다.

이와 같이 부처간 업무조정을 보장하기 위해 정교한 규칙과 절차를 마련하고 있음에도 불구하고, 정책결정과정에서 규칙의 무시 또는 의도적 위반 사례도 적지 않거니와 규칙적용에 대한 의견상충과 혼란도 일어난다. 2008년 기획재정부 장관의 ‘9·1 세제개편안’ 발표 당시 예고했던 ‘부동산시장 안정 추가 대책’이 국토해양부(현 국토교통부)와의 협의를 거치지 않고 기획재정부 내부에서도 검토조차 하지 않은 것으로 드러나 물의를 빚었다. 이 사례에서 보듯이 대부분의 규칙갈등은 정책내용의 갈등으로 이어지며, 그 역도 성립한다. 이러한 경우 한 당사자가 일방적으로 압도할 수 없다면, 각 행정기관은 결정과정에서 준비토권(quasi-veto power)을 행사할 수 있다. 그러므로 결정규칙에 대한 갈등은 어떤 정책의 성공적 추진을 제어할 수 있는 요소이다.

결국 경쟁하는 기관들 간의 결정규칙의 대원칙은 합의이다. 여러 기관들은 결정비용 때문에 대원칙을 회피하고자 하는 전략을 사용한다. 즉 합의도출의 결정비용과 정책추진 실패의 위험비용이 균형을 이루도록 정책과정의 각 당사자들은 결정규칙의 준수를 이완해보려는 실험을 할 것이다. 정책결정 당사자들의 이러한 전략의 탐색은 결국 정책결정의 운용방식에 다양성과 신축성을 증진하게 된다. 

 

***** 정책 조정(2)에는 우리나라와 통치구조에 따른 주요 국가들의 정책 조정 방법, 그리고 책임장관제가 이어집니다.

 

 

 

 

 

 

 

 

박훈 합격의법학원 행정학 전임