7월 중 학계·입법·사법부 자문단 구성
“2020년 행정기본법안 입법화 예정”
[법률저널=김민수 기자] 법제처와 한국법제연구원이 3일 JW메리어트호텔에서 공동주최한 「대한민국 임시정부 수립 100년과 행정법 토론회」에서는 각계각층 인사가 참여한 가운데 행정법의 과거와 현재를 점검하여 앞으로 행정기본법을 제정하는데 뜻을 모았다.
이날 김형연 법제처 처장은 “임시정부를 근간으로 대한민국이 눈부신 성장과 발전을 해 왔듯 행정법도 그동안 쉼 없이 발전해왔지만 이러한 발전에도 불구하고 특별법, 특례법, 분야별 일반법 등 법률 간의 관계가 너무 복잡하게 얽혀있다”고 말했다.
앞서 행정법은 제정 당시 외국의 법체계를 참고하는 과정에서 대륙법계와 영미법계가 무분별하게 혼합됐다. 이로 인해 헌법에 있어야 하는 내용이 행정법에도 있으며 특히 법형식이 막연하게 서술된 내용이 많아 실무자들도 이를 해석하는데 어려움을 겪고 있는 실정이다.
실제 행정법은 신뢰보호의 원칙, 비례의 원칙, 부당결부금지의 원칙 등을 학설과 판례에 의해 인정하고 있지만 입법화는 부분적으로 돼 있다. 때문에 공무원이 이를 집행할 때 원칙으로 적용할 명시적 법적 근거를 찾지 못해 적용에 어려움을 겪고 있다.
김 처장은 이러한 이유로 “지난 2일 국무회의에서 대통령께 행정기본법 제정을 건의하였고 법치행정을 마련하는데 뜻을 같이하기로 했다”며 “7월부터 행정기본법 제정을 위해 교수, 자문단을 구성할 것”이라고 설명했다.
이날 행정기본법 제정을 위한 특별 세션에서는 정부관계자, 전문가들이 참여한 가운데 행정기본법 제정의 필요성과 입법 방향에 대한 논의를 이어갔다. 홍준형 서울대 교수는 “행정기본법 입법에는 기본적으로 공감한다”면서 “비대하지 않게 총론 등 최소한의 내용을 담되, 방침규정이 아니라 구체적이고 실속 있는 규범이어야 한다”고 했다.
정남철 숙명여대 교수도 행정기본법 제정 취지에는 동감했으나 세부적 방향에 있어서는 홍 교수와 입장이 달랐다.
정 교수는 “행정기본법은 적어도 행정법의 실체적 규정에 관한 일반법으로 의미가 있어야 한다”며 “처분 중심의 고전적 방식에서 벗어나 시대적 요청에 부합되게 민주적 요소를 반영하여야 한다”고 주장했다.
여러 교수와 관계자 의견을 종합해 보면 행정법은 실체가 막연해 보인다. 총론에는 행정절차에 관한 일반법으로 행정절차법이 있지만 실체법적 규정들은 제외하고 최소한의 절차규정만을 규정하고 있어 법의 적용범위가 한정적이다.
하지만 해외사례를 보면 우리나라 행정법과 정반대인 경우가 많다. 가령 독일의 연방행정절차법은 절차법이라는 명칭으로 불리지만 일반적인 행정절차 이외에도 특별절차, 행정행위, 공법상 계약과 같은 실체법적 규정을 포함하고 있어 행정법 통칙으로서의 역할을 수행하고 있다.
김남철 연세대 교수는 “행정기본법에는 적어도 행정법의 기본과 행정 행위·입법·계획, 공법상 계약, 확약 등 행정작용의 기본 및 모든 행정에 적용되는 일반적 행정절차가 포함되는 것이 바람직하다”는 소회를 밝혔다.
윤강욱 법제처 행정기본법제 추진단 팀장은 “행정기본법은 행정법 전체를 망라하기 때문에 법제처를 포함한 일부 부처가 주관하기 어렵고, 전 부처와 나아가 입법부와 사법부가 협업하여야 하는 사항이다”면서 “앞으로 관련 부처가 참여하는 추진체계를 구축하는 한편 학계, 입법부, 사법부의 대표성 있는 분들로 자문단을 구성할 예정”이라고 전했다.
문재인 대통령은 지난 2일 국무회의에서 “행정기본법 제정은 쉽지 않은 일이지만 필요성에 공감한다”며 “법치행정을 마련하는데 뜻을 같이하겠다”고 밝힌 바 있다. 이를 위해 법제처는 7월 중 행정기본법 제정을 추진하기 위해 관계 부처 합동으로 학계·입법부·사법부 등으로 구성된 자문단을 구성한 후 중앙부처·지자체 협의와 공론화 과정을 거쳐 연말까지 행정기본법안을 마련해 2020년 입법화할 계획이다.
