이관희 경찰대학 명예교수, 대한법학교수회 명예회장
문희상 국회의장이 지난달 17일 70주년 제헌절 경축사에서 “올해 안에 여야 합의 개헌안을 도출시키도록 노력하겠다”라면서 사그라졌던 개헌 논의에 다시 불을 지폈다. 지난번 문재인 대통령이 발의한 개헌안은 여야 합의도 없이 정부 여당이 일방적으로 밀어붙이는 바람에 애초 성사되기 어려운 시도였고 5월 24일 표결에 부쳐졌으나 의결정족수 부족으로 부결된 바 있다. 그러나 지난 6월 지방선거 당시 국민의 80%가 개헌 재추진을 원하는 여론조사가 있었고 현행 헌법은 시대적 소명을 다한 면이 있기에 여야가 당리당략을 떠나 힘을 모아 개헌합의를 한다면 이번 제20대 국회의 큰 업적이 될 것이다. 1987년 6월 항쟁 끝에 대통령직선제와 5년 단임제를 골자로 탄생한 현행 헌법은 선거에 의한 민주적인 평화적 정권교체를 이루어냈다. 하지만 제왕적 대통령제의 폐해, 단임제 폐단 등으로 역대 모든 대통령이 실패로 기록되었다고 해도 과언이 아니다. 결국 시대가 요구하는 지방분권을 포함하는 권력구조 개편이 그 핵심내용이다.
먼저 지난번 문 대통령 개헌안에는 대통령 임기 4년 1차 연임제를 기본으로 하고 있다. 당시 조국 민정수석은 “대통령제는 이미 우리의 의식과 사회에 뿌리 깊게 자리 잡고 있다. 각종 여론조사를 보면 4년 연임 또는 중임제가 압도적으로 높았다. 책임정치를 구현하고 안정되게 국정을 운영할 수 있는 대통령 임기 4년 연임제를 채택할 때가 됐다”고 하면서 “4년 연임제로 개헌하더라도 문재인 대통령에게 적용되지 않는다는 점을 분명하고 단호하게 말씀드린다.”라고 했다. 현행 헌법 제128조 제3항 헌법 개정의 적용대상 한계를 강조한 것이다. 또 이번 개헌안이 통과되면 차기대선은 2022년 지방선거와 함께 치러지는데 그 날짜를 맞추기 위해서 이번 선출된 지방자치단체장 임기는 3개월 줄이는 헌법부칙 개헌을 하기로 했다. 그렇게 되면 차기 대선은 2022년 3월 2일 지방선거와 함께 치러지고 2024년 4월 국회의원 총선은 미국식으로 중간평가의 역할도 한다. 여기에 대통령선거 결선투표제를 도입하여 1차 투표에서 유효투표의 과반수를 획득한 후보자가 없는 경우에 1, 2위 득표자를 대상으로 14일 이내에 2차 투표를 실시하여 민주적정당성을 높이고자 한 것이다. 대체로 설득력있고 현실적 대안이라고 본다. 이에 비해서 야당에서 제안하고 있는 이원정부제나 분권형대통령제는 그 내용이 모호하거나 우리의 현실에 잘 맞지 않는다고 보여 진다. 도대체 국정운영을 외교·국방·통일 등 외치(外治)와 그 밖의 내치(內治)로 구분해서 직선 대통령과 국회에서 선출되는 총리에게 권한분산 시키는 것이 가능할 것이며 바람직한가?! 현재 우리 국회의 운영수준을 보면 국정운영에 혼란만 가중할 공산이 크다. 또한 현행 헌법상 총리 임명에 국회동의, 총리의 장관 임명제청권과 해임건의권, 행정 각부 통할권 등을 실질화 함으로써 권력분산적 효과를 거둘 수 있는 것이다. 따라서 이번 개헌논의는 대통령 4년 연임제 중심으로 하되 그것은 결국 미국식 대통령제이므로 미국식으로 현행 정부의 법률안제출권을 폐지하고 감사원의 회계감사권과 정부의 예산안편성권을 국회로 이관해 미국처럼 국회산하에 의회예산처(CBO)와 회계감사원(GAO)을 둬서 국회가 입법권과 예산권, 감사권으로서 행정부에 대한 강력히 견제하는 방안도 검토해야 할 것이다.
지방분권 개헌에 대하여는 중앙정부 중심의 국가발전전략에는 한계가 있고 지방화가 세계화라는 대의에 맞게 검토하되 ‘낮은 단계의 남북연방제 통일’로 오해되는 일이 없도록 경계해야 한다. 개헌되지 않는다 해도 기초지치단체 정당공천폐지만 되면 진정한 지방자치의 큰 발전을 이룰 수 있음을 상기해야 한다. 원래 개헌은 원포인트로 하는 것이 일반적이다. 독일이 1948년 이후 오늘날까지 50여 차례 미국이 1987년 이후 27차례가 모두 그러하다. 개헌 골드타임인 이번 정기국회에서의 개헌논의가 결실을 본다면 국회가 국민으로부터 신뢰를 회복하는 큰 계기가 될 것이다.
