※ 2010년 입법고시 행정학 기출문제 해설
| 이른바 공유자원 혹은 공유재(common pool resources)를 둘러싸고 나타나는 시장실패의 현상을 공유지의 비극(the tragedy of the commons)이라고 표현하고 있다. 최근 예산에 관한 연구에서는 예산편성과 배분에 있어서도 이러한 공유지의 비극 현상이 나타나기 때문에 이를 해소하기 위한 제도적 장치로서 top-down 예산제도를 도입하는 것이 필요하다는 주장을 펼치고 있다. 예산 편성과 배분에서 나타나는 공유지의 비극은 어떤 현상을 의미하며, 또 이를 해소하기 위해 왜 top-down 예산제도가 도입되어야 하는지를 설명하라.(30점) |
I. 예산과정에서의 공유지의 비극 현상
1. 공유지의 비극(the tragedy of the commons)의 의의
소비에 있어서 경합적이지만 배제가 불가능한 재화를 공유재 혹은 공유자원이라고 한다. 공유재의 경우 적절한 통제장치나 공동체 구성원 간 협약이 없으면 공유자원이 고갈될 위험성이 있다. 이러한 공유자원의 고갈 가능성을 공유지의 비극(tragedy of commons)이라고 부른다. 공유지의 비극은 시장실패 유형의 하나이다. 소비에 있어서는 경합적이지만, 배제가 불가능한 재화가 존재할 경우 이 재화를 가능한 빨리 확보해서 소비하는 것이 개인이익을 극대화시키는 방법이다. 이렇게 되면 공유자원 자체가 고갈되는 문제가 생겨난다. 즉, 자기이익의 추구가 집합적 차원의 이익의 극대화로 연결되지 않는 현상이 나타나게 된다.
2. 예산편성 및 배분과정에서 공유지의 비극 현상
1) 예산의 공유재로서의 성격
공유자원을 중심으로 나타나는 공유된 이익은 ① 제한된 자원 ② 많은 사용자 ③ 과다 사용에 의한 고갈(depletion due to overuse)이라는 세 가지 특징을 지니는데, 예산도 이러한 공유자원의 특징을 지니고 있기 때문에 예산배분 과정에도 공유지의 비극이 나타날 수 있다.
첫째, 예산은 무한대로 늘릴 수 없기 때문에 총량이 제한되어 있으며(제한된 자원), 둘째, 예산을 확보하기 위해 노력하는 많은 정부부처들이 존재하고(많은 사용자), 셋째, 모든 정부부처들이 예산 확보를 위해 노력하게 되면 예산이 상한선을 넘어서게 되고 정부는 재정적자에 의존할 수밖에 없다(과다사용에 의한 고갈).
2) 예산 편성 및 배분 과정에서 공유지의 비극 현상
집합적 차원에서는 공유자원의 사용 패턴을 통제하고 조정하는 것이 이익이지만, 개인적으로는 가능한 많은 자원을 사용하는 것이 개인적으로는 최선인 것처럼, 예산과정에서도 집합적 차원에서는 정부가 재정건전성을 유지하는 것이 바람직하지만, 개별부처 입장에서는 가능한 많은 예산을 확보하기 위해 노력하는 것이 최선이기 때문에 공유지의 비극 문제가 발생하게 된다. 예산과정에서 공유지의 비극 문제가 발생하게 되면 각 부처들이 예산극대화를 위해 노력하게 되어 전체적인 차원에서는 예산의 지속적인 증가 현상이 발생하게 된다(총량적 재정규율의 문제). 또한 각 부처들이 지속적으로 예산을 확보하는 것이 가능하다고 믿게 되면, 우선순위나 사업의 효과성에 따라 예산을 배분하는 것이 매우 어려워지며, 이렇게 되면 배분적 효율성이 저하될 수 밖에 없다.
II. Top-down(총액배분·자율편성) 예산제도의 필요성 및 기대효과
예산편성 및 공유지의 비극 문제를 해결하기 위해서는 공유자원의 성격을 가진 예산의 사용 패턴을 조정하고 통제할 수 있는 제도가 필요하다. 즉, 예산의 편성과 배분에 있어서 총량적 재정규율을 유지하고 배분적·기술적 효율성을 제고하기 위해 각 부처의 예산 증가 억제 및 책임성을 제고하고 예산배분과 운용의 효율성을 제고할 수 있는 예산제도의 도입이 요구된다. 기존의 상향식 예산편성 방식은 이러한 목표를 달성하는 데 한계가 있기 때문에 총액배분 자율편성(하향식) 예산제도의 도입 필요성이 제기되었다.
1. 상향식 예산편성의 문제점
1) 게임으로서의 예산
상향식 예산편성과정에서는 일선 부처는 예산을 과다하게 요구하는 반면, 중앙예산기관은 예산을 대폭 삭감하려는 유인을 갖게 된다. 중앙예산기관은 예산 조정과 삭감을 위해 각 부처 사업의 내용과 필요성을 면밀하게 검토해야 하는데, 이를 위해서는 사업에 관련된 정보를 갖고 있는 일선부처에 의존할 수 밖에 없다. 이러한 정보의 비대칭현상으로 사전적 예산사정이 전체적인 수준에서 우선순위 설정과 이를 통한 지출증가 억제로 이어지지 못하는 현상이 발생할 수 있다.
2) 지출의 지속적 증가
상향적 예산과정에서는 중앙예산기관의 예산 삭감 노력에도 불구하고 각 부처의 개별 사업에 대한 예산 배분이 결정된 이후에야 예산의 총규모에 대한 고려가 이루어지기 때문에 예산규모의 팽창을 억제하는 데 한계가 있다.
3) 정치적 우선순위 반영 곤란
상향적 예산편성은 각 단위부서의 예산요구, 이를 취합한 각 부처의 예산요구, 그리고 중앙예산기관의 최종적인 조정의 순서로 이루어진다. 따라서 각 단위조직의 미시적인 사업계획과 예산요구가 종합됨으로써 정부예산안이 만들어지고, 이 과정에서 국가 전체적인 시각 하에서 재원배분의 우선순위를 반영해서 예산을 편성할 수 있는 여지는 상당히 줄어들게 된다.
4) 장기적인 전략의 부재(예산의 계획적·전략적 운용 곤란)
상향적 예산편성 과정은 단년도주의에 입각해서 미시적으로 편성한 예산이 종합화되는 과정을 밟아 예산이 편성되기 때문에 중장기적인 계획과 전략을 기초로 재원을 배분하기 어렵다.
5) 부처의 자율성 제한
상향적 예산편성 과정에서는 중앙예산기관이 각 부처의 사업과 예산에 대해 일일이 간섭하고 통제함으로써 부처의 자율성을 심각하게 제약하는 문제가 발생한다.
2. 총액배분·자율편성제도(Top Down 예산)의 의의 및 특징
1) 총액배분·자율(예산)편성제도의 의의
총액배분 자율편성제도는 사전재원 배분제도라고도 불리며 재정 당국이 정해준 예산 한도 내에서 부처별로 자유롭게 예산을 편성할 수 있도록 하여 부처의 자율성을 높이는 예산편성제도이다. 각 부처의 예산 요구안을 재정 당국이 심의·확정하는 데 따르는 시간을 줄이고, 기존의 예산 배분방식(상향식 예산편성제도)의 단점을 보완할 목적으로 도입되었다.
2) Top-down 예산제도(총액배분·자율편성 예산제도)의 특징
① 총지출규모에 대한 정치적 결정
국정 최고책임자(대통령), 중앙예산기관의 장 등 예산관련 최고정책결정 책임자들이 참여하여 다음 회계연도의 총재정규모를 정치적으로 결정하는 단계, 즉 중기재정계획, 다음 해의 경제상황에 대한 예측, 공약 등 정치적으로 우선시해야 하는 사업 등을 종합적으로 고려해서 지출의 전체적인 규모를 결정한다.
② 각 부처의 지출규모에 대한 상한선 설정
총지출규모가 결정되면 다음 단계로 부문별 재원배분 계획이 세워진다. 이때 각 부문별 재원배분의 상한선(ceiling)이 설정되고, 부문별 재원배분의 상한선이 결정되면 이어서 각 부처별로 예산의 상한선이 설정된다.
③ 실무부처들에 의한 자율적 예산운용
각 부처의 예산 상한선이 정해지면, 각 부처는 그 상한선 내에서 예산을 편성한다. top-down 예산편성과정에서는 미리 주어진 예산의 상한선 내에서 예산을 조정해야 하기 때문에 각 부처 내 예산담당기관의 예산조정과 삭감기능이 대폭 강화된다. 각 부처는 주어진 상한선 내에서 예산을 배분하고 사업을 수행할 수 있기 때문에, 자율적인 예산운용이 가능해진다.
3. Top-down 예산제도의 필요성 : 예산 편성 및 배분상의 공유지 비극 문제 해결
1) 예산증가의 억제 : 총량적 재정규율 확보, 재정 적자 문제 예방
Top-down 예산제도는 미리 예산의 총액을 결정한 상태에서 예산편성이 진행되기 때문에 예산증가를 억제할 수 있다.
2) 예산 배분을 위한 우선순위 설정 : 배분적 효율성 제고
상향식 예산과정에서는 미시적으로 예산을 편성함에 따라 예산에 대한 종합적 고려를 하기 어려운 반면, Top-down 예산제도는 국가 전체적인 차원에서 우선순위를 명확히 한 상태에서 예산총액과 부문별·부처별 상한액이 정해지기 때문에 계획적·전략적 재원배분이 가능해진다. 또한 Top-down 예산제도는 통상적으로 다년도 지출체계와 결합되어 운영되기 때문에 장기적인 전망 하에 예산을 계획적으로 운용할 수 있다.
3) 예산운용의 효율성 제고 (기술적 효율성 제고)
Top-down 예산제도에서는 부처별 예산 상한이 확고하게 설정되기 때문에, 각 부처가 새로운 사업을 시행하기 위해서는 현재 진행하고 있는 사업에서 비효율적으로 운영되고 있는 점은 없는지, 사업의 중복은 없는지 혹은 더 이상 기대했던 효과를 내지 못하는 사업은 없는지를 면밀하게 검토하여 사업방법의 개선 또는 사업의 종료 등 필요한 조치를 취하게 된다. 결과적으로 정부 전체 효율성을 제고할 수 있는 가능성이 높아진다.
4) 자율성과 책무성의 연계
Top-down 예산제도는 부처의 예산 상한액만 하향적으로 정해지고 예산의 상한액 내에서 어떻게 예산을 편성할 것인가는 각 부처의 자율적 판단과 결정에 따른다. 따라서 예산편성과 운용에 있어 각 부처와 각 실무부서의 자율성이 대폭 확대되기 때문에 예산 운용의 결과에 대해서는 예산을 실제 운용한 조직에 책임을 물을 수 있게 된다.
