Ⅰ. 성과감사의 개념과 성격
1. 성과감사의 개념
세계최고회계기구(INTOSAI: international organization of supreme audit institution)는 공공감사를 합법성감사와 성과감사로 분류하면서 성과감사를 “공공부문의 업무가 경제적?능률적?효과적?합목적적으로 이루어지고 있는지에 대한 감사”로 정의하고 있다.
우리 감사원도 1993년부터 감사원 감사를 일반감사, 특정감사, 성과감사로 분류하고 본격적인 성과감사를 실시하고 있다. 미국 GAO의 감사보고서의 90%가 성과감사 보고서이며, 한국의 경우 대략 20% 정도이다.
2. 성과감사와 합규성 감사의 상호관계: 상보적 관계
성과감사와 합규성감사는 서로 배타적이지 않고 단지 강조점에서 차이가 날 뿐이다. 따라서 동일한 대상을 다른 렌즈(lens)로 보는 것이기 때문에 행정이 민주성과 능률성(효율성)을 동시에 달성하기 원하듯이, 감사부문에서도 성과감사와 합규성감사가 동시에 추구되어야 한다.
Ⅱ. 성과감사 운영에서 제기되는 문제들
1. 정책권고: 정책권고의 요건과 활용정도의 문제
감사원법(95년 개정)에 감사결과의 처리의 방법으로 “정책권고”가 도입되었다. 권고는 수험기관이 따라야 할 강제성은 없지만 향후 정책과 업무처리에 상당한 영향(제약)을 미친다.
그러나 정책권고는 ① 수감기관의 정책목표와 운영원칙(방향)과 일치하지 않을 수 있으며 ② 수감기관의 정책분석역량과 재량권을 축소시킨다는 점에서 엄격한 요건이 요구된다.
다만, 후술하는 바와 같이 성과감사가 공론화의 계기가 되는 제도와 관행이 정착된다면, 공론의 한 참여자로서 감사인 자신이 믿는 정책 개선안을 나름대로 개진할 수도 있을 것이다. 이런 경우 감사인의 정책권고는 마땅히 환영해야 한다.
2. 공론화 과정: 사회적 공론화의 계기로서 성과감사와 그에 필요한 조건들
Reich는 정책의 이해관계가 첨예하고 광범위한 경우, 정책담당자는 자신이 그 문제를 직접 해결하기 보다는 일반공중에게 토론할 기회를 제공하여 문제해결을 유도하는 공론화의 필요성과 기능을 제기하였다.
성과감사가 정부활동의 적?위법을 판단하는 행위가 아니라 정부활동의 질(質)적 측면을 판단하는 최종적이고 공식적인 정책평가과정이라는 점에서 정책관련 이해관계자들에게 공론의 기회를 줄 수 있는 좋은 장이 될 것이다.
1) 공개주의: 비공개, 선택적 공개(selective disclosure)의 유혹
(1) 원칙
감사는 공개주의의 정신에 맞게 포괄성?정보성?접근 편의성?이해성 등을 구비한 형태로 포장되어 당연히 공개되어야 한다. 또한 감사보고서에는 수감기관 및 관련기관장의 의견, 논평, 반박과 이에 대한 감사인의 논평이 제시되어, 사회적 공론의 계기가 되는 기초자료로서 공정성을 갖추어야 한다.
(2) 현재
① 감사결과의 정치적 악용가능성, ② 감사결과의 정치적?사회적 파장, ③ 발표시기의 적절성 등의 문제로 현재 감사결과가 공개되지 않는 경우가 대부분이다.
(3) 개선방안: 공개주의를 명문화하자
미국 GAO 규정에 따르면, “성과감사는 반드시 공개적으로 출판되어야 하며, 일반공중을 포함한 이해관계자들이 자료에 쉽게 접근할 수 있어야 한다”라고 공개주의를 천명하고 있다.
2) 객관적인 분석/축적/정보제공
성과감사는 정책(사업)에 대한 360° 비판적 분석이다. 따라서 관련정보에 대한 수요와 요구가 많다. 그러나 정보수집과 분석과정에서 감사인은 객관성을 유지하는 범위에서 나름대로 적극적으로 정보제공자의 기능을 수행해야 한다. 이러한 과정에서 개별적이며 특수한 여러 경우들을 축적을 조심스럽게 통합해보면, 보다 일반적인 감사지침과 평가방식들이 개발될 것이다.
3) 정책의 타당성에 대한 재고의 계기
성과감사는 공공업무 및 행정행위의 합목적성을 평가하므로 감사인은 정책의 목적에 관심을 갖게 된다. 감사인이 수감기관 사업의 합법성과 합목적성에 의문이 생길 때는 이러한 문제의식을 공개적으로 제기한다면 이는 공론화의 좋은 계기가 될 수 있다.
4) 공론에의 적극적 참여: 감사인의 적극적 참여가 필요
감사결과의 부정확성, 오류가능성을 이유로 공론과정에 참여를 꺼리는 경향도 존재할 수 있지만, 아무리 객관적인 결과보고서도 이해관계자에게는 주관적으로 인식되기 때문에 감사결과에 대해서 감사인이 적극적으로 의견을 개진하고 홍보하여야 한다. 즉, 감사인이 소극적으로 결과만을 발표한다면, 언론의 호도, 이해관계자들의 악의적 이용, 왜곡된 평가의 활용 등의 문제가 발생하기 때문에 감사인은 객관성을 확보한 감사결과에 대해서는 적극적으로 공론의 과정에 참여해야 한다.
3. 유연한 성과감사의 집행
성과감사는 수감기관의 협조가 필수적이다. 양적?문서적 감사가 아니라 질적?실질적 감사이기 때문이다. 그러나 현실적으로 정부업무 중 대부분은 여러부처와 관련된 업무이기 때문에 책임의 전가, 감사일정의 조정문제, 중복감사 등의 문제가 발생할 수 있다.
따라서 성과감사를 유연하게 집행해야 한다. 즉, 성과감사의 대상과 기간, 일정 등을 수립할 때 범부처적 협조가 필요하면 감사자원의 배정에 있어서도 어느 정도의 유연성과 가외성을 고려해야 한다.
Ⅲ. 감사인 실패 문제: 위임자-감독자-대리인이론의 함의를 중심으로
1. 문제의 제기: who monitors monitor?
감사는 정부기관의 도덕적 해이를 감시하기 위한 제 3의 대리인(감사인)을 활용하는 것이다. 따라서 주인-감독자-대리인의 관계(정보의 비대칭성과 목적함수의 차이)가 형성되면서 ① 감독자 자체의 도덕적 해이 문제와 ② 감독자와 대리인의 결탁문제가 발생한다 위임자-감독자-대리인-의 관계는 합법성감사에서는 성립되지 않는다. 왜냐하면, 합법성 감사는 대리인의 불법행위에 대해서 위임자가 사후적으로 그것을 발견, 입증가능하기 때문이다.
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2. 효율적인 감사를 가능하게 하는 유인체계는 무엇인가?
1) 성과감사의 결과에 따라 감시인에게 차등적인 보수를 제공해야 한다. “감사성과 배당제”를 도입해야 한다. 차등적인 보수는 감사성공에 대한 보수이기 보다는 획득한 정보를 조작없이 올바르게 보고하기 위한 유인의 성격을 갖는다.
2) 감시실패는 수험기관의 도덕적 해이를 방조한다는 점에서 감사기반의 확충(감사자원의 확대와 감사일정의 확대)은 감사의 질을 제고시키는 측면보다는 감시실패를 방지하는 점에서 중요하다.
3) 정부기관에 대한 지나친 성과급제도는 정부기관과 감사인 사이에 결탁가능성을 높인다. 감사인과 정부기관의 결탁가능성을 차단하지 않은 상태애서 성과급의 확대는 신중히 재고되어야 한다.
Ⅳ. 결어: 성과감사를 제대로 수행하기 위한 감사원에 대한 제언
1. 성과감사는 합규성감사와 보완적 성격을 갖고 있으므로 두 기능의 감사가 동시에 균형있게 수행되어야만 감사의 목적을 달성할 수 있다. 현실적으로느 현재의 합규성위주의 감사는 자원배분의 비효율성을 야기하는 점에서 시급히 교정되어야 한다.
2. 감사의결과에 따를 차별화된 성과급 체계를 감사인의 보수체계에 도입해야 한다.
3. 감사실패는 수감기관의 비효율적 업무수행을 고착화시킨다는 점에서 심대한 문제를 안고 있으므로, 감사실패를 막기 위해 감사역량 확충을 위한 대대적인 조치들이 필요하다.
4. 성과감사의 결과에 따른 개선권고는 반드시 정책목표 복잡성, 다층성, 여러 목표간 우선순위 등을 고려해야 한다.
5. 성과감사는 객관적인 분석과 정보를 정부기관, 유관당사자 및 일반 공중에게 제공함으로써 필요하다면 공론화의 장을 여는 계기가 되어야 한다.
강의소개
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- 기초, 이해, 암기, 창작 4박자가 함께 하는 강의
- 답안작성방법 지도, 교수 직접 채점, 강평
