박훈 합격의법학원 행정학 전임
정부신뢰는 정책 수행의 가장 중요한 가치전제입니다, 어떤 정책이든 수혜집단과 피해집단이 생기게 마련인데, 정부신뢰 정도에 따라 피해집단(비용부담집단)의 정책 순응도가 달라집니다. 최근 에너지정책상 밀양송전탑 건설, 고용정책상 근로시간 단축(표 참고), 통상정책상 한-호주 자유무역협정(FTA) 합의 등 수많은 현안에서 진통이 지속되고 있는데, 정부의 정책수행 역량 및 정책과정의 투명성, 공정성 등이 특히 중요한 변수로 작용하게 됩니다. 이하에서 정부신뢰와 관련된 논의를 ?국가운용 시스템?(발췌)을 통해 살펴보겠습니다.
1. 개념 및 중요성
푸트남이나 후쿠야마는 신뢰를 ‘사회적 자본의 가장 중요한 부분으로서, 의심하지 않는 심적 상태’로 정의하고, 한편 신뢰는 ‘배신이나 피해가 발생할 가능성이 있음에도 불구하고, 그 위험과 손실을 무릅쓰고 상대방에게 호의를 베푸는 것’으로 보기도 한다.
그리고 정부신뢰는 ‘정부로부터 손해를 볼 개연성에도 불구하고 정부를 지지하는 태도’로 정의한다. 보다 구체적으로 ‘불확정적 상황에서 정부가 정책을 추진하거나 행정적 조치를 취할 때, 시민사회나 시장이 취하는 긍정적 기대 혹은 심리적 지지’이다.
이러한 정부신뢰는 정부기관과 시민이나 기업인을 연결하는 관계를 합리화함으로써 협력적 가치를 증대시킬 수 있다. 따라서 행정과 정책수행의 거래비용을 줄이고 효과성을 제고할 개연성을 높인다. 보통 시민들은 이기적 동기에 의하여 행동하고 이것이 공익을 훼손하는 사태까지 나아가기도 하는데, 정부신뢰가 높다면 공익을 증대시키는 정책을 이해관계자들에게 설득하기가 용이해진다.
2. 정부부문에 존재하는 불신의 원인
첫째, 도덕성 문제로, 부정부패가 그 핵심에 있다. 정직과 성실성(integrity)의 문제로, 낭비는 물론이고 권력을 다른 각종 효용과 개인적 용도로 교환하는 것이다. 둘째, 정부의 비능률과 규제 위주의 행정이다. 특히 정부의 행정범위(scope of government)가 넓다고 인식되는 상황에서 정부가 비능률적일 경우, 정부 불신이 커지며 정부의 개입범위에 대한 문제제기가 강하게 나타나게 된다. 셋째, 정부의 능력(capacity)과 성과(performance)이다. 사회문제가 제대로 정책의제로 설정되지 않거나 정책문제의 해결이 지연되는 경우, 시민은 정부에 대한 신뢰를 철회할 것이다. 정부 성과가 계속 미비할 때, 정부가 강제로 요구하는 것을 부담은 하겠지만 정부를 믿지는 않을 것이다. 넷째, 정부의 이념적 색체가 강해지면 사회적 파편화가 심해지고 그것이 정부의 신뢰추락으로 연결될 수 있다. 정치권에 대한 불신이 극단적 정책방향과 연결되면서 행정부에 대한 신뢰까지 낮아지는 것이다. 다섯째, 정부가 비민주적이고 권위주의적으로 정책을 결정하고 집행하거나, 혹은 절차적 공정성을 결여한 정책을 밀어붙이면 정부에 대한 신뢰를 떨어뜨리는 원인이 된다.
3. 정부 신뢰 제고방안
(1) 정부 내부 기본문제 개선
정부 내부의 부조리 해결을 위해 가장 중요한 사안은 구조화 운영방식의 개선이다. 출발점은 투명성 증대에서 찾을 수 있다. 투명성이란 실제 있는 대로 진실히 이야기함으로써 사람들에게 입증하는 것이다. 이는 정직과 공개, 진정성과 성실성의 원칙 위에서 가능하다. 정부공직자의 일부가 부정, 비리, 부패와 연계되는 상황을 조기에 차단해야 한다. 부정부패는 정부의 집권성과 경직성, 폐쇄성과 불명확성, 규제남용과 넓은 재량 등으로 인해 발생할 소지가 크므로, 이러한 구조적 문제를 선결해야 한다.
부패문제를 정부만의 문제로 따로 떼어서 접근할 수 없다. 정부의 부패문제는 대출비리, 분식회계, 정경유착, 기업관행 등과 깊은 관련을 맺고 있기 때문이다. 따라서 이에 대한 다방면의 점검과 대안이 요구된다. 예를 들면 부패방지법과 자금세탁방지법 등이 이미 제정되어 운영되고 있지만, 제도상의 미비점은 없는지, 싱가포르의 경우와 같이 공직자의 처우를 개선하면서 문제 발생 시 처벌을 강화하는 방안의 실현가능성 등을 검토할 필요가 있다. 그러나 새로운 제도의 도입에 앞서, 기존 제도를 엄정하게 운용하고 빈번하게 문제가 발생하는 일부 영역에 대해서는 감시와 벌칙을 강화할 필요가 있다. 부패의 근원에 가장 가까운 곳에 있는 공직자가 비리의 발생소지를 잘 알고 있다는 점을 전제로, 공직분류에서 감사 직렬이 있는데 중앙정부와 지방정부 공히 주변 감시기능을 공고화하는 방안이 필요하다. 또한 내부고발자 제도(공익신고제)를 우리 문화에 부합하게 잘 반전시켜야 한다. 그리고 고위직의 비리발생으로 정부신뢰가 추락하는 경우가 많으므로 고위직에 대해서는 감시와 사정을 엄중히 해야 할 것이다. 직무권한의 사적 이용과 불공정한 업무처리에 대한 감시의 수위를 높여야 한다.
동시에 분권적이며 자율적인 정부운영 기조가 침해되어서는 안 된다. 형식적 참여에서 과감히 벗어나 정책공동체를 고도화하는 조치와 더불어 전문성을 보강하면서 이해관계자의 요구를 조정할 수 있는 실질적 참여가 확대되어야 한다. 아울러 정보공개법의 내실 있는 운영과 행정절차법의 취지를 살리는 운영이 절실하다. 제도상의 문제점이 있다면 반드시 보완해야 하지만, 효과적 제도 운영에 대한 의지도 그에 못지않게 중요하기 때문이다.
(2) 사회통합을 위한 정부의 정책적 노력
최근 한국사회가 안고 있는 문제 중 하나는 과거의 경직된 이분법적 이념도식을 그대로 대입한 이념적 스펙트럼에 따라서 일부는 정부를 비난 일색으로 몰고 가고, 일부는 지지일변도로 몰고 가는 경향이 나타나고 있다는 것이다. 그리고 중간층은 점점 취약해지고 있다는 분석이 지배적이다. 이해관계와 이념적 시각이 결부될 때, 정책문제나 정부의 자세 등에 대해 극단적 불신을 보이는 사례가 비일비재하다.
정부가 이념적 틀 속에서 정체성을 확보하는 것은 불가피하지만, 이미 퇴색된 과거의 이념도식을 극복하는 자세를 보여야 한다. 이는 좌우의 극단적 대결을 지양하고 새로운 공동선을 추구하는 것으로, 정치인과 더불어 정부의 인식변화가 필요한 부분이다. 특히 정부의 정책개발 과정에서 거버넌스 체계를 구축하고, 좌우 극단의 정책보다는 국가적 이익과 최대다수의 최대행복이라는 공공복리의 실질적 증대에 초점을 맞추어야 할 것이다. 아울러 급격한 정책변화를 자제하고, 국민생활을 안정적으로 보호하기 위해 노력해야 할 것이다.
(3) 정부역량의 강화
최근 공직자의 개인적 자질이 우수함에도 불구하고, 주요 정책결정 권한의 상층부로의 집중, 각종 위원회의 정책결정 권한 강화, 정책분석 및 대안제시를 위한 정부 산하 연구원(국책연구소)의 설립과 활동 등으로 인해 공직자의 전문성보다 관리능력을 우선시하는 경향이 생겨났다. 그러나 공직자에게 가장 먼저 요구되는 전문성은 업무와 관련된 정책문제의 해결능력(problem-solving capacity) 임을 잊지 말아야 한다. 사회문제가 이념적 혹은 정치적 견해 차이로 해결되지 못하고 있는 경우도 적지 않지만, 효과적 처방책을 찾지 못하여 지연되는 사례가 더 많다. 전문지식과 다기화 된 전문적 판단을 통합할 수 있는 정책관리 능력(policy management capacity)의 취약, 그리고 정책리더십(policy leadership)의 부족을 주요원인으로 꼽을 수 있다.
정책문제를 종합적으로 접근할 수 있는 능력을 갖춘 정책전문가의 기용을 확대하는 인사제도의 개선이 필요하다. 외부인사를 정부에서 영입할 경우 초기에는 적응에 다소 문제가 수반된다. 따라서 외부인사를 단독으로 영입하여 바로 업무에 종사하게 하는 현재의 외부공모제와 아웃소싱보다는, 조직적 유연성을 확보하고 영입된 전문가가 능력을 발휘할 수 있는 여건 개선이 뒤따라야 할 시점이다.
더불어 정책의 일관성과 계속성이 유지되어야 한다. 부분적?파편적 접근은 억제하고 전반적으로 장기적 관점에서 수립된 정책을 집행할 수 있는 구조와 문화를 만들어야 한다. 특히 경제문제나 환경문제와 같이 광범위한 정책은 분야별 정책도 중요하지만, 체계성과 계속성을 갖춘 ‘정책다발(policy bundle)’이 꾸준히 추진되어야 효과를 볼 수 있다. 또한 시장원리를 무시하고 정책의 기본틀을 도외시한 채 이념적으로 편향된 정책수단을 통해 정책목표를 달성하려 할 경우, 특정 분야에 막대한 피해를 초래하게 된다. 특히 서구 선진국에서는 경제정책의 효과가 줄어들면서 경제사정이 악화되는 것이 정부신뢰 상실의 주요원인으로 지목되고 있다. 정부는 신뢰할 만한 약속(credible commitment)을 해야 한다. 규제완화와 같은 친기업적 정책을 실질적으로 ‘네거티브 시스템’(원칙허용, 예외금지)으로 전환한다든지 아니면 규제일몰제의 확실한 도입과 같이 장기적으로 불확실성을 없애는 정책기조를 선택해야 할 것이다.
계속적으로 반복되는 재해나 사고도 정부신뢰를 악화시키는 주요원인이다. 전형적인 예로서 매해 반복적으로 발생하는 수해는 근원적 조치를 취한다는 정부의 발표에도 불구하고 지속되고 있다. 이러한 문제에 대한 보다 창의적인 접근이 필요하다.
(4) 좋은 거버넌스(good governance)
정부는 시민사회와 시장의 원리에 충실한 좋은 거버넌스를 만들어내야 한다. 21세기 초반의 지구적 추세는 개인의 자율신장과 시장원리의 확충이다. 이와 같은 추세를 고려할 때, 한국의 정부 중심적 현실에서는 먼저 정부의 역할범위를 적정선으로 축소 조정하는 것이 중요하다. 정부가 주도적으로 정부와 외부환경과의 경계를 관리(boundary management)한다는 관점에서 접근해야 한다. 정부가 스스로 기능을 축소 조정함으로써 시민사회의 공간과 시장원리의 범위를 확장하는 것이다.
이것은 민주적인 거버넌스를 정착시키는 문제로 연결된다. 민주적 거버넌스의 정착을 위해서는 시민사회와 시장의 참여가 견실해야 한다. 따라서 정부가 이들을 현실적으로 어떻게 지원할 것인가에 대한 구체적 방안의 모색뿐만 아니라 이들과 정부의 의사를 공유하는 노력도 필요하다. 최근 반정부적 분위기는 많이 줄어들었지만, 사회적 중재구조(mediation structure)에 속하는 다양한 시민사회단체와 지역기반 단체들의 역할을 사실상 인정하지 않을 수 없다.
작은 정부를 지향하면서 정부기능이 축소 조정된다면, 공적 기능의 적지 않은 부분이 자주적 시민의 손에 의해 수행되어야 할 것이다. 예를 들어 복지다원주의(welfare pluralism)와 같이 정부가 복지의 책임자라는 시각에서 벗어나 정부와 더불어 가족, 지역과 직장공동체, 시장기에가 다 같이 복지문제의 해결에 나서는 구조를 만들어야 한다. 환경보전, 소비자 구호, 범죄예방, 청소년 보호, 식품안전 등 실제로 다양한 시민조직이 적극적으로 나서야 할 영역이 대단히 많다. 이렇듯 다양한 조직이 공적 업무에 적극 참여함으로써 주체적이고 자주적인 시민(emancipated citizen)으로 등장할 때, 정부는 새로운 지원방법을 고안하여 이들로부터 신뢰를 받는 것이 중요하다. 기존의 지원방식은 정부의 간섭을 증대시켰다. 공직자에 대한 비난과 정책수단에 대한 불평은 자연히 정부불신으로 연결되었다.
구체적으로 공론조사(deliberative poll)와 같은 방식을 정책결정 과정에 도입하여, 시민사회의 참여와 이해당사자들의 의견을 사전에 참조하는 절차의 개선이 필요하다. 시민사회의 활성화를 위한 중부유럽의 퍼센트법(자신이 납부한 세금의 1% 내에서 선택한 시민단체에 재원을 지원하는 방법) 등과 같은 방법을 동원하여 정책의 주도권을 정부에서 시민사회로 옮기는 것도 고려해볼 만하다.
