재경직렬

 

장재호 베리타스학원

제 1 문.

행정학에서 지배적이었던 관료제적 패러다임이 정부실패(government failure)의 주된 원인으로 간주됨에 따라, 1970년대 후반부터 이를 극복하기 위한 대안적 패러다임들이 등장하기 시작했다. 예컨대, 신공공관리론(new public management theory)과 신공공서비스론(new public service theory) 등이 그것이라 할 수 있다. (총 50점)

1) 기존 관료제적 패러다임에 가해진 비판에 대해 기술하시오. (10점)

2) 신공공관리론적 패러다임이 한국 행정에 끼친 영향에 대해 설명하시오. (20점)

3) 신공공서비스론적 관점에서 한국 행정의 개혁방향을 논하시오. (20점)  

Ⅰ. 서론: 바람직한 정부 구현을 위한 노력 - 행정패러다임의 전환

 정부와 시장과의 관계는 사회과학에 있어서 핵심적인 주제 중의 하나이다. 더구나 국가·사회에 대한 정부의 큰 영향력과 비중은 바람직한 정부의 역할과 규모에 대한 논쟁을 오랫동안 촉발시켜 왔다. 행정패러다임은 이러한 정부의 역할과 규모, 정부관료제의 운영원칙 등과 관련된 하나의 거시적 흐름 또는 시각이라고 할 수 있다. 행정패러다임은 시대적 상황에 따라 지속적으로 변화해 왔으며, 바람직한 정부를 구현하는데 그 나름대로의 공헌과 부작용을 함께 가져왔다.
 

1970년대 후반부터 신자유주의를 정치적·사상적 배경으로 하고 공공선택론을 이론적 배경으로 한 신공공관리 패러다임은 기존 관료제적 패러다임에 비판을 가하며 등장하였다. 신공공관리 패러다임은 대부분의 OECD 국가들을 중심으로 정부혁신에 있어서 큰 영향을 끼쳐왔고 한국의 경우에도 지난 15년간 이른바 시장지향적 행정개혁이 강력하게 추진되어 왔다. 그러나 신공공관리 패러다임이 가져온 일반적인 부작용 외에도 우리의 경우 시대적·역사적 맥락과 부정합성을 보인 점도 무시할 수는 없다. 복지국가로 인한 큰 정부에 대한 반성에서 행정혁신을 시작한 서구와는 달리, 한국은 발전행정의 유산과 ‘강한 국가성’이라는 특성을 가지고 있기 때문이다. 결국 바람직한 정부를 구현하기 위한 노력으로서 신공공관리는 나름대로 의미가 있었으나, 모든 혁신이 그러하듯이 부작용으로 인한 비판에 직면해 있고 이로 인해 또 다른 대안적 행정패러다임이 모색되는 중이라 할 수 있다. 신공공서비스론도 그러한 행정패러다임 중의 하나이다.
 

이하에서는 기존 관료제적 패러다임에 가해진 비판을 신공공관리론의 이론적 배경인 공공선택론을 중심으로 서술한다. 다음으로 신공공관리론적 패러다임의 공과를 한국적 맥락에서 논하고 신공공서비스론적 관점에서 한국 행정의 개혁방안을 제시하고자 한다.    

 

Ⅱ. 기존 관료제적 패러다임에 대한 비판 - 공공선택론을 중심으로 (설문 1의 해결)

 

정부 중심의 기존 관료제적 패러다임에 대한 비판은 목표-수단 대치현상, 부처할거주의, 비정의적 범주화 등과 같이 관료제의 역기능적 병폐현상을 비판하는 경우도 있고 조직인본주의 입장에서 접근하는 시각들도 있어 왔다. 그러나 관료제적 패러다임에 대한 비판에 있어서 연역적 방법에 입각한 보다 정교한 논의는 공공선택론이라고 할 수 있다. 대표적 비판인 C. Wolf jr.의 정부실패 이론은 다음과 같다.

 

1. 비용 - 편익 분리

 

정부재화나 공공서비스의 생산에 드는 비용은 시장과 달리 강제성을 띤 조세에 의해 조달되므로, 같은 재화를 생산하기 위해 보다 많은 자원을 투입하거나 필요 이상의 정부활동이 행해진다. 이는 배분적 비효율성을 가져온다. 또한 이처럼 비용과 편익이 분리됨에 따라 생산성 제고 의욕이 취약하여 Leibenstein이 지적한 X-비효율성(X-inefficiency)이 나타나게 되는데 이는 기술적으로도 비효율적임을 의미한다. 일반적으로 정부기관과 공기업들이 연성예산 제약으로 인해 방만 경영을 하게 되는 것은 이 때문이다.

 

2. 사적 목표의 내재화

 

‘오도된 합의(deceived consensus)’로 인한 행정목표의 모호성과 다양성, 그리고 기술적 불확실성은 정부관료제의 성과 평가를 어렵게 한다. 정부는 기업과 달리 이윤, 시장점유율 등과 같은 직접적인 성과지표를 가지고 있지 못하다. 이로 인해 정부 관료제는 자체적인 평가기준을 마련하여 사용하게 되는데, 이 과정에서 공익보다는 조직 또는 구성원의 이익을 반영하게 된다. 이를 사적 목표의 내재화 현상이라고 한다. 사적목표의 내재화는 주로 부패의 모습으로 나타나게 되는데 최근 검찰과 인천공항 민영화 및 KTX 민영화와 관련된 일부 정치세력들의 행태를 예로 들 수 있다.      
 

3. 파생적 외부효과

 

시장에서 개인의 합리적 의사결정이 외부성으로 인해 사회 전체적으로는 바람직하지 않은 결과를 가져오는 것과 같이 정부의 활동도 국가·사회 전체적으로 의도하지 않은 부정적 영향을 가져올 수 있다. 예를 들어 1981년 주택임대차보호법의 개정은 임대기간을 1년에서 2년으로 늘려 임차인을 보호하기 위한 조치였으나, 그 결과 전세값의 폭등을 가져와 이를 감당하지 못한 많은 자살자들이 생겨났다. 이러한 파생적 외부효과는 정책결정자들이 높은 시간할인율로 인해 잠재적인 부수효과를 충분히 고려하지 않고 상징적·선동적 정책을 선호할 경우 보다 악화될 수 있다.

 

4. 권력의 편재(분배적 불평등)

 

시장에서의 분배적 불평등은 소득과 부의 불평등을 의미하나 정부실패에서의 분배적 불평등(권력의 편재)은 권한이나 특혜의 불평등을 의미한다. 정부는 권위적으로 희소가치를 배분하는 바, 이 과정에서 불평등이 발생하게 된다. 이러한 불평등이 주로 사회적 약자를 배려하거나 객관적이고 공정한 기준에 의할 경우는 큰 문제가 되지 않으나 주로 부나 권력적 격차에 의해 이루어진다는 점에 문제가 있다. 민영화에 있어서 재벌 특혜시비, 민간위탁에 있어서 ‘수의계약’ 관행, 청탁 등 지대추구 행위 등이 이와 관련된 사례들이다.       

 

Ⅲ. 신공공관리 패러다임이 한국 행정에 끼친 영향 (설문 2의 해결)

 

신공공관리 패러다임은 기존 관료제적 패러다임의 문제점을 극복하고 ‘일 잘하는 정부’를 구현하기 위해 등장하였다. 정부혁신에 있어서 시장주의와 신관리주의를 두 축으로 하는 신공공관리는 경쟁(효율성), 성과(효과성), 고객(민주적 대응성)을 중시한다. 신공공관리는 정부혁신에서 나름대로 공헌한 점도 존재하나 성과(결과)에 대한 지나친 중시로 인한 과정적 가치의 훼손, 공사영역의 침식으로 인한 공공성의 상실 등과 같은 부작용을 가져오기도 하였다.   
 

한편 한국적 맥락에서 신공공관리 패러다임의 공과는 우리나라가 복지국가의 경로를 거쳐 온 것이 아니라 발전행정의 경로를 거쳐 왔다는 점을 전제로 하고 논해야 한다.

 

1. 부정적 효과

 

첫째, 한국은 발전행정을 겪으면서 그 동안 효율성과 효과성을 강조해 왔고 그 결과 민주성과 형평성이 훼손되어 왔다. 그런데 다시 효율성과 효과성을 강조하는 신공공관리적 행정개혁을 추진한 것은 모순이다. 과거 발전행정 시기에 한국은 경제성장이라는 국가목적에 매몰되어 사회적 약자를 배려하지 못하거나 오히려 탄압하였고 민주적 절차와 대응성은 무시되어 왔다. 그 결과 한국사회에서는 상대적으로 공공성과 민주성 등의 가치가 위축되어 있어 이들의 회복이 무엇보다 우선시되어야 하는 상황이다. 결과적으로 한국에서의 행정개혁은 효욜성을 높이기 위한 ‘시장지향적’ 행정개혁이 아닌, 민주성과 공공성을 높이기 위한 ‘시민지향적’ 행정개혁이 되었어야 했다. 

 

둘째, 발전행정을 해오면서 한국 관료제는 많은 부작용이 있었던 것도 사실이지만, 실질적으로 국가·사회를 이끌었으며 경제 발전을 성공적으로 수행해 우수하다는 평가를 받고 있다. 또한 지금까지도 이러한 경향은 경로의존성에 의해 이어지고 있고, 한국 관료들은 여전히 우수하다는 의견들이 유력하게 존재한다. 이는 한국의 우수한 인재들이 주로 정부로 유입되는 것에서 비롯되는 측면이 있고, 적은 보수·높은 업무 강도에도 불구하고 강한 조직 몰입도와 사명감, 그리고 집단주의 문화의 긍정적 측면인 상호 협력의 업무 행태에서 비롯되고 있다. 행정서비스 처리 시간의 경우에도 OECD 국가들의 평균을 훨씬 상회하는 가장 빠른 처리 시간을 보이고 있다. 아울러 UN의 우수사례상을 수상한 조달청의 나라장터, 출입국 사무소의 출입국전자관리, 서울시의 온라인 토론 등은 선진국에서도 하지 못한 대표적인 우수 사례들이다. 이처럼 사생활을 희생할 정도로 업무량이 많고 일을 잘하는 한국 공무원들에게 다시 ‘일을 더 잘하기 위한’ 성과위주의 행정개혁은 모순일 수 있는 것이며, 행정개혁의 주체이어야 할 공무원의 공감대를 얻기가 어렵다. 오히려 일을 많이 하고 잘 하고자 하는 과정에서 발생한 문제점들을 시정하기 위한 행정개혁이 더 절실했다고 할 수 있다.
            
 

셋째, 한국이 복지국가의 경로를 겪지 않았다는 점은 서구에서 이를 배경으로 등장한 신공공관리적 행정개혁이 적실성을 가지고 있지 못하다는 점을 의미한다. 이 또한 모순이다. 앞서 배경에서 서술하였듯이 신공공관리적 행정개혁은 복지국가로 인한 큰 정부에 대한 반성에서 시작되었다. 즉, 큰 정부가 시장을 침식하여 국가·사회적으로 비효율성을 유발한다는 것이다. 이는 작은 정부에 대한 요구로 이어졌다. 그러나 우리의 경우 복지영역에서는 전혀 큰 정부가 아니다. 다만 발전행정을 거치면서 시장에 대한 영향력 행사 및 사회간접자본 건설을 위한 토건 영역에서 큰 정부로 성장했고 지금도 그런 모습을 유지하고 있다. 즉, 영역별로 일그러진 모습을 가지고 있는 것이다. 그럼에도 이를 단순화하여 작은 정부의 필요성을 역설하고 복지정책의 확대를 우려하는 것은 적절하지 않은 것으로 판단된다. 이처럼 “왜곡된” 작은 정부의 근거 혹은 수단으로 활용되어 온 신공공관리적 행정개혁은 재검토가 필요하다.

 

2. 긍정적 효과

 

마지막으로 한국은 과거 유교문화의 유산을 가지고 있고 발전행정을 거치면서 관존민비적 경향이 더욱 강화되어 왔다. 신공공관리적 행정개혁은 고객을 강조함에 따라 이러한 한국 행정문화에 긍정적 영향을 준 측면이 존재한다. 과거 단순히 통치의 대상이었던 국민을 이제는 적어도 고객의 지위로 격상시켜 놓은 것이다. 실제로 과거 행정에 비해 한국 행정은 많이 친절해졌고, 이는 민주적 대응성 측면에서 향상되었음을 의미한다. 서울시의 120 다산 콜 센터는 이를 잘 보여주는 하나의 예라고 할 수 있다. 그러나 이러한 긍정적 측면에도 불구하고, 신공공관리 행정패러다임은 시민을 고객으로만 보는 한계가 존재한다. 따라서 앞으로의 한국의 행정개혁은 이러한 한계에서 벗어나 시민을 진정한 주인으로서 더욱 격상시키는 방향으로 이루어져야 할 것이다.

 

IV. 한국 행정의 개혁 방안 - 신공공서비스론 관점에서 (설문 3의 해결)

 

신공공서비스론은 공공부문에 시장원리를 적용하고 고객을 지향하는 신공공관리 패러다임에 대한 반성으로 인해 진정한 시민지향적 행정을 추구한다. 신공공서비스론을 주장한 Denhardt & Denhardt에 따르면, 행정서비스의 위상과 가치를 제고하기 위해서는 정부가 신공공관리의 경영방식이 아닌 공공관료와 시민들의 참여와 민주적인 방식에 입각하여 운영되어야 한다. 이를 위해 정부는 시민들의 의견을 존중하고, 국민에 대해 ‘말하기’보다 ‘듣기’, ‘조정’이 아닌 ‘봉사’의 역할에 중점을 두어야 한다. 결국 행정의 주된 목적은 능률적인 업무수행, 즉 ‘일 잘하는 정부’라기보다는 시민의 삶의 질에 대한 기여에 있다는 것이다. 신공공서비스론이 한국행정의 바람직한 개혁방안과 관련하여 주는 시사점은 다음과 같다.

 

1. 고객에서 주인으로: 시민의 위상변화

 

신공공서비스론적 행정패러다임은 시민은 고객이 아니라 주인임을 강조한다. 정부는 단순히 고객의 요구에 대응하는 것이 아니라 시민들과의 신뢰와 협력의 관계 구축에 노력하여야 한다. 이러한 신공공서비스론적 관점은 한국적 맥락에서 매우 의미가 있다. 한국은 그 동안 발전 행정하에서 시민을 통치의 대상으로 보아 왔고, 이후 신공공관리론적 행정패러다임하에서는 시민을 공공서비스를 단순히 소비하는 고객으로 보아 왔다. 그러나 루소(Rousseau)가 말했듯이 시민은 행정서비스 시장에서 이익을 추구하는 소비자가 아니라 공동체 내에서 형성된 가치를 경험하고 공익을 고려하는 사회구성원이다. 따라서 이제는 고객에서 주인으로, 시민의 위상변화가 필요하다. 
 

민주주의 국가로서 한국은 앞으로 시민을 진정한 주인으로 보아 이들의 의견을 정책에 적극 반영하기 위해 노력하는 것이 필요하며 고객의 개인적 이익이 아닌 더 큰 공익의 달성을 추구할 필요가 있다. 즉, 민주화 이후의 진정한 민주주의를 달성하기 위한 행정 개혁의 방향으로서 신공공서비스론은 중요한 시사점을 주고 있는 것이다. 이러한 관점에서 보면 최근 트위터 등을 통한 의견의 표출을 지나치게 우려하여 규제하려고 하고, 민간인 사찰 파문에서 알 수 있듯이 표현의 자유를 억압하는 것은 문제가 있다. 

 

2, 시민의 폭 넓은 참여의 보장과 담론 문화의 형성 

 

신공공관리론은 공익을 정부서비스에 있어서 핵심적 개념으로 보는데 이러한 공익은 단순히 정치인 혹은 관료가 일방적으로 결정하는 것이 아니라, 폭 넓은 시민들의 참여와 대화를 통해 형성되는 공유가치라고 본다. 따라서 정부의 중요한 역할 중의 하나는 시민들이 대화를 통해 공유가치를 설정하고, 공익에 대한 합의를 도출할 수 있는 참여 공간을 마련하는 것이다. 예를 들어 최근 지방자치단체에 의무화된 시민참여예산제도는 예산의 가치배분적 성격을 고려해 볼 때에 신공공서비스론의 원리가 일부 구현된 모습이라고 볼 수 있다.
 

신공공관리론의 이러한 시각 또한 한국행정에 중요한 시사점을 준다. 그 동안 한국 행정은 발전행정하에서 일방적인 DAD(Decide-Announce-Defence)방식에 의존하였고 지금도 경로의존성을 가지고 밀실행정의 모습으로 나타나고 있기 때문이다. 밀실행정은 절차적 민주성과 민주적 대응성을 훼손할 뿐 아니라 정책순응을 낮추어 장기적 효율성도 침해하기 때문에 지양할 필요성이 있다. 최근 외교통상부 한·일군사정보보호협정, 농림수산식품부의 포경 계획 등이 밀실행정의 대표적 사례라고 할 수 있다.     

 

3. 투명성을 통한 반부패와 정부신뢰의 회복
 
 

신공공서비스론에서 강조하는 시민참여가 활성화되기 위해서는 투명성이 전제되어야 한다. 투명성은 한국 행정에 있어서 가장 심각한 문제인 부패 척결에 크게 이바지 할 것이다. 한국행정은 발전행정의 기간을 거치면서 시장에 그 동안 지나치게 개입해 왔다. 이러한 개입의 부작용으로 권력의 남용이 생겨났으며 이는 부패로 이어지고 있다. 또한 시장의 입장에서도 정부에 대한 의존이 그동안 컸고, 이러한 성향은 지금도 여전하다. 공정한 경쟁을 통해 시장에서 성과를 얻기 보다는 정부의 권력과 특혜를 통해 이득을 얻고자 하는 것이다. 이 또한 부패를 심화시키고 있고 결과적으로 국가·사회의 효율성을 훼손하는 핵심 원인이 되고 있다. 즉, 한국에 있어서 국가·사회의 효율성 훼손은 정부관료제가 일을 못해서라기보다는 부패가 주요 원인인 것이다. 결국 한국 행정은, C. Wolf, jr.의 정부실패 모형에 의할 때 비용-편익 분리의 문제보다는 사적목표의 설정과 분배적 불평등(권력의 편재)이 다른 어떤 것보다 심각한 것이라 할 수 있다.
 

따라서 한국 행정 혁신의 진정한 목표는 ‘일 잘하는 정부’가 아니라 ‘깨끗한 정부’이어야 한다. 즉, 가장 시급하고 중요한 행정혁신의 목표는 반부패인 것이다. 더욱이 지금의 정부신뢰 하락은 정부가 일을 못하기 때문이라기보다는 부정부패와 공정성에 대한 불만이 크게 작용하기 때문이라는 점을 인식하여야 한다. 이러한 점을 감안할 때에도 반부패를 통해 정부신뢰를 회복하는 것이 한국행정 혁신의 올바른 방향일 것이다. 신공공서비스론 행정패러다임은 이러한 한국 행정개혁 방향에 긍정적 영향을 줄 수 있다.   

 

V. 결론 : ‘한국형’ 신공공서비스론의 필요성

 

한국적 맥락을 고려해 볼 때에, 바람직한 정부를 구현하는데 있어서 신공공서비스론은 신공공관리론에 비해 보다 긍정적 의미를 가진다고 할 수 있다. 그러나 신공공관리론과 마찬가지로 신공공서비스론도 서구국가의 역사적·정치적 배경하에서 형성된 패러다임임에 유의하여야 한다. 즉, 한국 행정에 그대로 적용하기에는 부작용이 있을 수 있다.
 

가장 중요한 문제는 신공공서비스론도 결국 정부의 역할을 아주 작게 본다는 점이다. 이러한 관점은 다양성이 인정되고 민주화가 정착된 서구사회에서는 긍정적일 수 있으나 한국적 현실에서 부작용이 없을 것이라고 확신하는 것은 위험하다. 한국은 경제민주화가 아직 요원하며 이로 인해 시장의 횡포와 부패가 심각하다. 한편 시민사회의 성숙은 많이 발전했으나 아직까지 만족할만한 수준은 아니며, 행정수요는 높은 반면 참여는 저조한 편이다.
 

또한 우리나라의 경우 복지국가의 경로를 겪지 않고 큰 정부에 대한 비판이 주류가 됨에 따라 서구 다른 국가들에 비해 복지수준은 매우 열악한 것이 현실이다. 2004년 기준으로 GDP 대비 일반정부 기능별 재정지출을 보면, 사회보장 지출은 스웨덴이 24.6, 프랑스가 22.3%, 독일이 22.1%, 영국이 16.3, 미국이 7.1%, 일본이 11.8%인 반면에 한국은 고작해야 2.9% 밖에 되지 않는다. 보건의 경우는 3.2%로 이들 국가의 약 절반 수준에 미치고 있다. GDP 대비 공공사회지출의 경우도, 2003년 기준 5.7%로서 OECD 국가 평균 19.5%의 약 1/3수준에 불과하다.
 

이러한 한국의 현실에서 시민의 참여를 강조하고 정부의 최소 역할을 강조하는 신공공서비스론은 자칫 잘못하면 공익을 가장한 사익을 용인하고, 사회적 약자에 대한 사회적·경제적 강자의 착취를 간과하는 것이 될 수 있다.      
  역사적·시대적 맥락을 무시한 많은 정부혁신 방안들이 결국 실패로 끝났음을 감안할 때에, 비록 신공공서비스론이 많은 장점을 가지고 있다고 하더라도 이를 우리 한국 행정에 적용할 경우 맥락에 맞게 조정하는 지혜가 필요하다. 결국 바람직한 한국 정부를 구현하기 위해서는 ‘한국형’ 신공공서비스론이 필요한 것이다.    

 

제 2 문.

민주성과 형평성을 추구하는 대표관료제는 실천 사례가 많지만, 그에 대한 반대 논리 및 주장도 상당한 편이다. 대표관료제의 의미와 이에 따른 ‘역차별’의 쟁점을 서술하고, 이를 완화시킬 수 있는 대안을 제시하시오. 단, 논의과정에서 다음 두 사례를 반드시 포함하시오.                                          (30점)

<사례>

 ① 우리나라 지역인재 추천 채용제 또는 중증장애인 경력경쟁채용시험

 ② 미국의 로스쿨(law school) 입학 전형에서 소수계 인종에 대한 혜택

 

Ⅰ. 서론: 민주성과 형평성 구현을 위한 균형인사(Balanced-Personnel) 제도의 필요성

 

어떤 제도든 구현하고자 하는 가치를 담고 있다. 또한 가치는 어느 하나의 가치만이 강조되어서는 안 되고 다양하게 조화될 필요성이 있다. 인사제도 또한 마찬가지이다.
 

우리나라 인사행정의 근간은 실적제이다. 실적제는 일반적으로 효율성을 지향하는 제도이다. 더욱이 신공공관리 행정개혁의 여파로 우리나라의 인사행정의 혁신은 대부분 효율성과 전문성을 지향하고 있다. 특채, 개방형 직위제, 고위공무원단, 그리고 보다 큰 틀에서 전략적 인적자원관리가 그러하다. 따라서 가치의 균형 측면에서 본다면 양성평등채용목표제, 지역인재추천채용제와 같은 대표관료제적 성격의 도입과 확대는 바람직하다고 할 수 있다. 비록 역선택과 같은 문제점이 일부 지적된다고 하더라도 인사행정에 있어서 민주성과 형평성을 구현하고 실적제를 보완하기 위한 균형인사제도로서, 대표관료제는 유지·발전시킬 필요성이 있는 것이다.

 

Ⅱ.  대표관료제

 

1. 의의

 

대표관료제(representative bureaucracy)란 전체사회를 구성하는 다양한 사회집단의 구성처럼 관료사회 역시 전체사회를 대표해서 유사한 분포로 구성되어야 한다는 취지를 담고 있다. 즉 대표관료제는 정부관료제의 인적 구성이 그 사회의 인적 구성을 반영하게끔 정부관료제를 구성함으로써, 정부관료제 내에 민주적 가치를 주입시키려는 의도에서 제시된 개념이다. 킹슬리(David Kingsley)는 대표관료제를 사회 내의 지배적인 세력들을 그대로 반영하여 구성된 관료제라고 정의하였다. 즉, 대표관료제는 민주성을 강화하기 위한 제도이다.
 

한편 이러한 대표관료제는 기본적으로 공직부문이 특정한 집단에 의해 지배됨으로써 정책과정에 참여하지 못한 소수집단의 이익이 배제되는 현상을 보완하기 위해 고안되었다. 사례에서와 같이 서구에서는 주로 인종에 의한 역사적 차별을 보상하기 위해 적극적 인사조치(affirmative action)로 나타나고 있으며 한국사회의 경우 사회문화적 특성으로 인해 실질적인 차별을 받아왔던 여성, 장애인, 지방인재에 대한 배려의 성격을 가진다. 이러한 관점에서 볼 때 대표관료제는 형평성을 구현하기 위한 제도라 할 수 있다.

 

2. 필요성

 

대표관료제의 필요성 혹은 긍정적 효과는 다음과 같다.

 

첫째, 공직 진출에 있어서 실질적인 기회 균등과 정책에 있어서 민주적 대응성을 향상시킬 수 있다. 단순히 시험만을 기준으로 공무원을 선발할 경우, 정부 조직은 사회경제적으로 안정된 계층이나 특정한 집단의 전유물이 되기 쉽고, 선발된 공무원들은 전문성과 능력 면에서는 뛰어날지 몰라도 국민 전체의 이익을 대변하는데 한계가 있을 수 있다. 예를 들어 우리나라의 중증장애인 경력경쟁채용시험은 공직진출에 어려움이 있을 수 있는 소외계층에 기회를 주어 사회적 형평성 차원에서 실질적인 기회 균등을 구현하고 이들의 시각을 정책에 반영할 수 있다는 장점을 가진다. 

 

둘째, 정부관료제 내부의 민주화에 기여할 수 있다. 실적제만을 기준으로 공무원을 선발할 경우 공직사회는 상대적으로 폐쇄적인 특징을 가질 수 있다. 인적구성에 있어서 다양성의 결여는 정부관료제를 보수화 또는 권위주의화 하기 쉽다. 따라서 다른 선발 경로와 사회적 배경을 가진 구성원들을 일부 충원하여 순기능적 갈등과 견제기능이 활성화 되도록 할 필요성이 있다. 이 과정에서 정부관료제 내부의 민주화가 강화될 수 있다. 예를 들어 우리나라의 경우 서울의 일부 명문대에 집중된 인적구성이 정부 조직 내에 학연을 기준으로 선후배 인식을 강화시켜 보수화·권위주의화 하는 경우가 존재한다. 또한 최근 영포회 등과 같이 일부 지역을 중심으로 한 편향된 인사조치와 이를 바탕으로 한 왜곡된 정책 혹은 부패가 나타나는 경우도 있다. 우리나라 지역인재 추천채용제의 경우 이러한 현상을 일부 견제 혹은 통제하는 역할을 기대할 수도 있다. 

 

셋째, 대표관료제라는 정치적 상징성이 국민에게 민주적이고 공정하다는 믿음을 줄 수 있으며 이로 인해 정책 순응비용을 감소시켜 효율성에 기여할 수 있다. 예를 들어 미국의 로스쿨(law school) 입학 전형에서 소수계 인종에 대한 혜택은 이러한 상징성을 가진 측면이  존재한다. 로스쿨입학의 경우 정부관료제 구성과 직접적인 관련이 있는 것은 아니기 때문이다. 다만 미국 정부가 학교 입학 정책에 있어서 시행하는 이러한 적극적 인사조치(affirmative action)는 흑인, 히스패닉계 등에게 미국정부가 민주적이고 공정한 정책을 시행한다는 의미를 부각시켜 그 외 다른 정책에 대한 순응까지 확보하는 효과가 있다.
                   

2. 쟁점

 

대표관료제는 그 유용성에도 불구하고 다음과 같은 한계로 인해 논쟁이 존재한다. 

 

첫째, 행정의 효율성과 전문성이 저해될 수 있다. 대표관료제가 지나치게 확대될 경우 이는 실적제의 훼손을 가져온다. 공직사회가 실적을 기준으로 한 전문적인 인력으로 충원되는 것이 아니라 집단의 대표성을 중심으로 충원되게 되고 이는 민주성과 형평성에는 기여할지 모르나 또 다른 중요한 행정가치인 효율성을 훼손하게 된다.

 

둘째, 대표관료제의 실효성 문제이다. 선발과정에서 소속집단의 대표성이 확보되었다고 해서 임용 이후에도 이러한 대표성이 유지될 가능성이 높다고 하기 어렵다. 오히려 규범적 동형화 현상으로 인해 현재 소속되어 있는 관료집단의 이익을 대변할 가능성이 높다. 예를 들어 과거 일제 강점시기에 조선총독부에 임용된 한국인 관료들이 한국인의 이익을 대변했다고 보기는 어렵다. 오히려 이들은 누구보다 일본 제국주의의 이익을 대변했던 것이 일반적이다.

 

마지막으로 가장 중요한 문제는 역차별(reverse discrimination)의 문제이다. 대표관료제 혹은 적극적 인사조치의 적용은 능력에 있어서는 떨어지지만 특정 집단의 대표성을 확보한 사람들이 공직사회에 진출하게 된다. 이에 따라 능력이 우수한 사람들이 오히려 공직에 진출할 기회를 상대적으로 박탈당하게 된다는 문제가 있다. 이는 실적제에 대한 훼손이라는 측면에서 첫 번째 문제와 관련성이 높다. 즉, 역차별의 결과 행정의 효율성과 전문성이 저해되는 것이다. 제시된 우리나라 사례의 경우 서울 출신, 장애가 없는 일반인 등이, 미국 로스쿨 사례의 경우 백인이 이러한 역차별의 피해자일 수 있다.   

 

3. 역차별의 문제를 완화시키기 위한 대안

 

역차별 문제의 핵심은 능력 측면에서 자격이 부족한 사람이 단지 집단에 대한 대표성을 가지고 있다는 이유로 공직에 들어오는 것이 타당한가의 문제이다. 이는 앞서 지적하였듯이 인사행정의 가장 중요한 근간인 실적제를 훼손한다는 점에서 중요하다. 이러한 문제를 완화하기 위해서는 선발된 인력의 교육훈련을 강화하는 방안이 있을 수 있지만, 역시 공직 진출 기회 균등의 문제가 보다 중요한 논의이므로 공정하고 타당한 선발기준이 중요할 수밖에 없다.     
 

사례에서 제시한 우리나라 지역인재 추천 채용제의 경우 단순히 지역의 대표성만을 가지고 선발한다고 보기 어렵다. 공직 내 인재등용의 기회 균등과 지역균형을 도모하기 위해 지난 2005년에 도입된 지역인재 추천 채용제도는, 7급의 경우 상위 10% 이내의 학과 성적과 토익 성적 775점 이상일 경우 지원할 수 있으며, 각 대학의 추천과 공직자적격성평가(PSAT), 면접을 거쳐 최종 합격이 결정된다. 이러한 기준으로 볼 때 해당 제도가 실적제를 침해할 정도로 역차별을 발생시킨다고 보기는 어렵다. 즉, 역량이 없이 집단의 대표성만으로 선발되는 것이라 볼 수 없다.
 

아울러 대표관료제의 적용 범위를 어디까지 하느냐의 문제도 역차별의 문제와 높은 관련성을 가진다. 즉, 대표관료제가 지나치게 확대되지 않고 사회적 합의를 통해 일정한 범위 안에서 시행된다면 역차별로 인한 문제 제기보다는 사회적 형평성 측면에서 정당성을 인정해야 할 것이다. 예를 들어 중증장애인 경력경쟁채용시험의 경우 지난 2008년에 처음 도입되어, 총 75명의 중증장애인이 30개 중앙행정기관에서 근무하고 있으며, 2012년의 경우 20개 정부부처 30개 직위에 중증장애인 공무원을 선발한다. 전체 공무원의 수를 감안할 때에 이 정도의 규모는 역차별의 문제를 심각하게 발생시킨다고 하기 어렵다.
 

Ⅲ. 결론: 진정한 역차별 - 특채 비리

 

행정가치의 조화는 중요하다. 효율성뿐만 아니라 형평성과 민주성 등도 중요한 가치이기 때문이다. 이러한 맥락에서 본다면, 우리 공무원 인사제도에 있어서 실적제가 중요한 근간인 것은 사실이지만 사회적 형평성과 민주성을 구현하기 위해 어느 정도 대표관료제의 적용은 오히려 필요한 것이라고 할 수 있다. 
 

사실상 우리 인사행정에 있어서 실질적 역차별의 문제는 대표관료제의 적용을 위한 선발이나 적극적 인사조치에서 발생한다기보다, 전 외교통상부 장관 딸 특채 파문과 이후 감사에서 밝혀진 지방자치단체 및 공기업 특채 비리에서 알 수 있듯이 인사 관련 부패에서 발생한다고 할 수 있다. 특별채용 선발에 있어서 이러한 부패가 공직에의 기회균등을 침해하고 있으며 실적제를 흔드는 가장 주요한 원인인 것이다. 그 동안 소외되어 왔던 사회적 약자를 배려하기 위한 대표관료제적 제도에 이의를 제기하기에 앞서 이러한 문제에 관심을 집중하는 것이 보다 바람직할 것이다.      

 

제 3 문.

한국 재무행정의 개혁은 예산제도의 투명성과 건전성을 강화하는데 초점을 두어 왔다.  (총 20점)                                      

1) 예산제도의 건전성과 투명성을 설명하시오. (10점)

     

2) 예산제도의 건전성을 확보하기 위해 도입한 통합재정의 의미와 기본구조를 설명하시오.  (10점)

 

Ⅰ. 서론: 새로운 양날개의 위기와 재정건전성

 

공공수요의 증가와 재정압박을 의미하는 과거 ‘양날개의 위기’로 인해 신자유주의와 이에 기반한 신공공관리는 다양한 정부 혁신수단을 도입하였다. 그러나 역설적으로 이러한 혁신의 결과는 오히려 대규모의 공공부채와 재정위기를 가져오고 있고, 그 결과 새로운 ‘양날개의 위기’가 또 다시 나타나고 있다. 예를 들어 민자사업의 경우, 공공부채의 증가로 이어지고 있고 보다 거시적인 측면에서 투자 및 소비진작에 효과를 주지 못하는 감세정책이 무리하게 추진되었으며 경기부양을 위해 각종 토건 및 부동산 부양책에 공공자금이 동원된 것도 이러한 결과를 가져온 원인으로 지적할 수 있다.
 

최근 부정부패와 고소득층의 탈세로 인한 그리스의 재정위기, 그리고 우리나라의 경우 약 800조에 이르는 공공부채와 인천시, 태백시, 시흥시 등 지방자치단체의 재정위기에서 알 수 있듯이 재정건전성의 문제는 매우 심각한 시대적 이슈라 할 수 있다. 

 

Ⅱ. 예산제도의 건전성과 투명성 (설문 1의 해결)

 

재정건전성을 위한 예산 원칙은 Schick이 공공지출관리의 3가지 규범으로 제시한 총량적 재정규율, 배분적 효율성, 운영상의 효율성과 함께 투명성과 참여를 일반적으로 들 수 있다.   

1. 예산제도의 건전성

 

첫째, 총량적 재정규율(aggregate fiscal discipline)은 예산 총액의 효과적 통제를 의미하며, 만성적 재정적자로 인한 재정위기가 우려되는 상황에서 재정건전성을 유지하기 위한 중요한 규범이다. 예산 총액은 단순히 각 부처 예산 요구를 수용해서는 안 되며, 개별적인 지출결정이 이뤄지기 이전에 결정되는 분명하고 의도적인 결정의 결과여야 한다. 우리나라 총액배분자율편성(top-down) 예산제도와 조세지출예산제도는 이러한 원칙이 구현된 예산제도로 볼 수 있다. 

 

둘째, 배분적 효율성(allocative efficiency)이란 부문 간 재원 배분을 통한 재정지출의 총체적 효율성을 도모하는 것을 말한다. 즉 예산 배분 측면에서 파레토 최적을 달성하는 것으로 실제 적용과정에서는 투자 우선순위의 조정이 핵심문제이다. 따라서 배분적 효율성은 정부의 전략적 목표와 비전에 따라 개별사업에 자원을 배분하는 전략적 자원 배분의 성격을 지닌다. 우리나라의 총액배분자율편성(top-down) 예산제도, 국가재정운용계획은 이러한 원칙을 구현하기 위한 것으로 볼 수 있다.

 

셋째, 운영적 효율성(operational efficiency)이란 기술적·생산적 효율성으로서 개별적 지출에 있어서의 효율성을 의미한다. 즉 투입과 산출의 관계에서의 효율성으로, 단위부문 내에서의 낭비요인을 제거하고, 정부가 구입하는 재화와 용역의 비용을 절감하며, 재정지출의 생산성을 제고할 때 향상될 수 있다. 이를 위해서는 특히 정부의 재정행위에 대한 정확한 정보가 중요하다. 최근에 예산개혁에서 비용의 정확한 측정을 위해 발생주의·복식부기 회계가 도입되고 성과관리예산제도를 통해 성과 측정 및 보고가 강조되는 것은 이러한 연유이다.

 

2. 투명성과 참여

 

한편 투명성(transparency)과 참여(participation)는 예산과정에서 뿐만 아니라 바람직한 지배구조의 성격을 나타내며 실질적으로 앞에서 지적한 재정건전성을 담보하기 위한 제도적 장치로 기능한다. 재정의 투명성은 정보에 대한 접근가능성에 의해 결정되며, 참여는 납세자 주권에 바탕을 둔 재정민주주의의 한 형태이다. 이러한 투명성과 참여는 상호보완적 관계를 지닌다. 즉, 투명성이 시민의 참여를 촉진시키는 동시에 참여가 투명성의 증대를 가져온다. 일반적으로 투명성과 참여는 민주적 예산과정의 토대로서, 우리나라 지방자치단체의 경우 주민참여예산제도를 통해 구현되고 있다. 아울러 앞서 언급한 조세지출예산제도의 경우에도 투명성에 기여하는 바가 크다.

 

Ⅲ. 재정건전성과 통합재정 (설문 2의 해결)

 

1. 의의

 

통합재정이란 일반회계, 특별회계, 기금을 모두 포괄한 국가 전체 재정을 의미하는 것으로 국가 간의 재정규모를 비교하기 위한 국제통화기금의 권유에 따라 우리나라는 1979년부터 통합재정수지를 작성하고 있다. 2005년부터 그 동안 제외되어 왔던 지방재정을 포함하여 통합재정통계가 작성되기 시작하였다. 
 

통합재정은 정부예산의 규모를 정확하게 파악하여 국가 재정을 총체적으로 파악할 수 있다는 장점을 가진다. 이는 재정건전성 중 총량적 재정규율에 공헌할 수 있다. 아울러 내부거래와 보전거래를 차감한 순계 개념으로 파악하므로 순수한 재정활동 규모를 파악할 수 있어 이는 기술적 효율성에 기여할 수 있다.
 

한편 통합재정은 세입과 세출을 경상거래와 자본거래로 구분하는 경제적 분류로 작성하며 보전재원, 통합재정 수지 등의 자료를 제시해 준다. 통합재정은 정부소비 및 정부 투자 등 국민소득과 연계해 작성되므로 재정이 국민경제에 미치는 영향을 분석하는데 기여하게 되는데 이는 재정건전성 중 배분적 효율성에 기여하는 것이다.

 

2. 구조

 

통합재정의 포괄범위는 기본적으로 비금융 공공부문이다. 비금융 공공부문은 일반정부부문과 비금융 공기업 부문으로 나누어진다. 비금융공공부문은 일반정부와 비금융공기업으로 구성되며, 중앙은행 등 공공금융기관은 제외된다. 일반정부는 중앙정부와 지방정부의 일반회계, 기타특별회계, 기금, 교육비특별회계, 세입세출외를 포괄하며, 비금융공기업은 중앙정부의 기업특별회계와 지방정부의 공기업특별회계로 구성된다. 향후 금융공기업과 지방공기업을 포함시킬 필요성이 있다.