2005헌라9 
경상남도 등과 정부 등 간의 권한쟁의 - 각하, 인용, 기각
 
■결정 요약문
헌법재판소는 2010년 6월 24일 부산 신항만 내 북쪽 컨테이너부두 및 그 배후부지로 공유수면을 매립하여 조성된 이 사건 계쟁지역에 대하여 경상남도 및 경상남도 진해시와 부산광역시 및 부산광역시 강서구가 서로 관할권한의 존부 및 범위를 다투는 권한쟁의 심판사건에서, 재판관 7 : 2의 의견으로 국토지리정보원 발행의 국가기본도상의 해상경계선을 기준으로 관할권한이 분할 귀속된다는 결정을 선고하였다.

이에 대하여, 이 사건 계쟁지역에 대해서는 매립 전의 바다나 매립 후의 육지에 대한 행정관할을 정하는 법령이 제정된 바 없어 위 당사자들 중 어느 일방도 이 사건 계쟁지역에 대한 관할권을 주장할 법적 근거가 없으므로, 심판청구를 기각하여야 한다는 재판관 조대현, 재판관 송두환의 반대의견이 있다.
 
■사건의 개요 및 심판의 대상
사건의 개요
○ 경상남도 진해시 용원동 등 일대와 부산광역시 강서구 가덕도 북안 등 일대에서 진행 중인 부산 신항만 건설공사의 일부로, 항만 내 북쪽 컨테이너부두 및 그 배후부지의 조성을 위하여 5,200,180.3㎡의 해면이 매립되었다(이하 ‘이 사건 계쟁지역’이라 한다).

○ 구 해양수산부 장관은 2005. 9. 15. 및 2006. 11. 10. 이 사건 계쟁지역 중 동쪽 일부에 대해서는 부산광역시를, 서쪽 일부에 대해서는 경상남도를 각 임시 관할 지방자치단체로 지정하였고, 이 사건 계쟁구역이 속하는 부산․진해경제자유구역 내의 토지등록 사무를 담당하는 부산․진해경제자유구역청장은 위 지정 취지에 따라 동쪽 일부 지역에 대해서는 부산 강서구 성북동 지번을 부여하고, 서쪽 일부 지역에 대해서는 진해시 용원동 지번을 부여하여 각 토지대장에 신규 등록하였다.
○ 청구인 겸 피청구인(이하 ‘청구인’이라 줄여 쓴다) 경상남도 및 경상남도 진해시는 2005. 11. 11. 피청구인 겸 청구인(이하 ‘피청구인’이라 줄여 쓴다) 부산광역시 및 부산광역시 강서구(이하 ‘피청구인 부산광역시 등’이라 한다)와 대한민국 정부를 상대로 이 사건 계쟁지역에 대한 관할권한이 청구인들에게 있음을 확인해 달라는 권한쟁의심판을 청구하였고, 2010. 2. 8. 피청구인 대한민국 정부에 대한 심판청구를 대통령에 대하여 항만법 시행령 제2조 [별표 1] 지정항만의 명칭·위치 및 구역(제2조 관련) 중 부산항의 위치 및 해상구역에 경상남도 진해시가 포함되는 것으로 개정한 것의 무효확인을 구하는 것으로 변경하였다(2005헌라9, 2007헌라2).

○ 피청구인 부산광역시 등은 2007. 1. 9. 청구인들을 상대로 이 사건 계쟁지역 중 일부 토지에 대한 관할권한의 확인을 구하는 권한쟁의심판을 청구하였고, 2010. 2. 6. 이 사건 계쟁지역 전부에 대하여 관할권한의 확인을 구하는 것으로 청구취지를 변경하였다(2007헌라1).
 
심판의 대상
○ 청구인들의 피청구인 대통령에 대한 심판청구
• 피청구인 대통령이 항만법 시행령 제2조 [별표 1] 지정항만의 명칭․위치 및 구역(제2조 관련) 중 부산항의 위치 및 해상구역 부분(이하 ‘이 사건 시행령 부분’이라 한다)을 개정한 행위가 청구인들의 이 사건 계쟁지역에 대한 자치권한을 침해하는지 여부 및 무효인지 여부

○ 청구인들의 피청구인 부산광역시 등에 대한 심판청구
• 이 사건 계쟁지역에 대한 자치권한이 청구인들에게 속하는지 여부
• 피청구인 부산광역시 등이 이 사건 계쟁지역에 대하여 행사할 장래처분이 청구인들의 위 자치권한을 침해할 위험성이 있는지 여부

○ 피청구인 부산광역시 등의 청구인들에 대한 심판청구
• 이 사건 계쟁지역에 대한 자치권한이 피청구인 부산광역시 등에게 속하는지 여부
• 청구인들이 이 사건 계쟁지역에 대하여 행사할 장래처분이 피청구인 부산광역시 등의 위 자치권한을 침해할 위험성이 있는지 여부
 
■결정이유의 요지
○ 청구인들의 피청구인 대통령에 대한 심판청구 부분
이 사건 시행령 부분이 규율하고 있는 지정항만에 관한 사무는 국가사무로서 지방자치단체의 권한에 속하지 아니하고, 특정 지방자치단체의 일부 구역이 다른 지방자치단체의 명칭을 사용하는 지정항만의 구역으로 지정되었다 하더라도 해당 지방자치단체의 구역 변경을 위한 별도의 법령 개정 등이 없는 한 그 관할 주체가 변경되지 않을 뿐 아니라(지방자치법 제4조 제1항) 그와 같이 지정항만의 구역으로 지정된 부분이 특정 지방자치단체의 관할구역에서 제외된다고 볼 수도 없으므로 이 사건 시행령 부분을 개정한 것이 지방자치단체인 청구인들의 권한을 침해하거나 침해할 현저한 위험이 있다고 볼 수 없을 뿐만 아니라 청구기간을 준수하지도 못하였으므로 이 부분 심판청구는 부적법하다.

○ 청구인들과 피청구인 부산광역시 등 상호간의 심판청구 부분
• 지방자치법 제4조 제1항에 규정된 지방자치단체의 구역에는 육지는 물론 바다도 포함되므로 공유수면에 대한 지방자치단체의 자치권한이 존재하고, 육지가 바다로, 바다가 육지로 변화된다 하더라도 그 위의 경계는 의연히 유지되므로 종래 특정한 지방자치단체의 관할구역에 속하던 공유수면이 매립되는 경우에도 법령에 의한 경계변경이 없는 한, 그 매립지는 당해 지방자치단체의 관할구역에 편입된다.
• 지방자치법 제4조 제1항은 지방자치단체의 관할구역 경계를 결정함에 있어서 ‘종전’에 의하도록 하고 있고, 위 조항의 개정연혁에 비추어 보면 위 ‘종전’이라는 기준은 최초로 제정된 법률조항까지 순차로 거슬러 올라가게 되므로 결국 1948. 8. 15. 당시 존재하던 관할구역의 경계가 원천적인 기준이 된다 할 것인데, 지방행정구역 중 해상경계선은 조선총독부 육지측량부가 제작한 지형도상에 표시되어 있었고, 이는 해방 이후 간행된 국가기본도에도 대부분 그대로 표시되었으므로 다른 특별한 사정이 없는 이상 국토지리정보원에서 간행된 국가기본도가 해상경계선 확정의 중요한 기준이 된다 할 것이다.
• 이 사건 계쟁지역에서의 해상경계선은 종래 경상남도 내 진해시와 의창군 사이의 경계였으나 ‘부산직할시 강서구 설치 및 시,도의 관할구역 변경에 관한 법률’(1988. 12. 31. 법률 제4051호)에 의하여 의창군 천가면이 부산광역시 강서구에 편입됨에 따라 경상남도와 부산광역시 사이의 관할구역을 나누는 해상경계선으로 되었고, 이 사건 계쟁지역이 포함된 국가기본도상의 해상경계선 중 연혁적인 상황, 자연적 조건, 행정권 행사 및 그 사무처리의 실상 등과 함께 관할구역 판단의 기준시점인 1948. 8. 15.과 발행시기와의 시간적 근접성, 법령에 의하여 관할구역이 변경될 당시 국가기본도로 기능하고 있었는지 여부, 합리적 추단에 의하여 단락으로 인한 공백이 보충될 수 있는지 여부, 국가기본도상 해상경계선으로 표시된 기간의 장단 등의 요소들을 종합적으로 살펴볼 때 1977년 발행된 국가기본도상의 해상경계선을 경상남도와 부산광역시 사이의 관할구역 획정의 기준으로 삼을 수 있다.
• 이 사건 계쟁지역에서의 관할구역 경계에 관하여 청구인들은 어촌계 업무구역선을 기준으로 청구인들이 관할권한을 행사한 행정관행이 존재해 왔다고 주장하고, 피청구인 부산광역시 등은 구 국토이용관리법에 근거한 국토이용계획과 항만구역지정 및 이를 기초로 한 도시계획결정 등에 의하여 위 피청구인들이 관할권한을 행사해 온 행정관행이 존재한다고 주장하나, 법률 제4051호에 의하여 경상남도와 부산광역시의 해상경계가 변동됨에 따라 이를 기준으로 어업면허 관련 사무가 부산광역시 강서구로 인계되었고, 1994. 3.경 녹산국가산업단지 조성사업으로 이 사건 계쟁지역 내 어업권이 보상으로 소멸된 점, 관할구역의 변경에 관한 입법 없이 국토이용계획이나 항만구역지정, 도시계획결정이 있었다는 사정만으로 관할경계가 변경되었다고 할 수는 없다는 점에서 국가기본도상의 해상경계선과 달리 새로운 해상경계선을 관할구역의 경계선으로 하는 별도의 행정관습법이 성립되었다고 볼 수 없다.
• 1977년 발행된 국가기본도상의 해상경계선을 이 사건 계쟁지역에 표시하면 이 사건 계쟁지역상 경상남도 진해시와 부산광역시 강서구의 관할구역 경계이자 경상남도와 부산광역시의 관할구역 경계는 별지 도면 표시 가, 나, 다, 라, 마, 바, 사의 각 점을 순차 연결한 선이 되므로, 그 왼쪽(북서쪽)은 청구인들의 관할구역에, 그 오른쪽(남동쪽)은 피청구인 부산광역시 등의 관할구역에 각 속한다.
• 이와 같이 관할구역이 분할 획정되는데 따른 불합리는 입법자의 새로운 입법이나 관련 지방자치단체 및 행정기관의 협의에 의하여 해소 내지 완화될 수 있을 것이고, 입법이나 합목적적인 재량에 의하여 새로운 경계를 창설할 수 없는 헌법재판소로서는 관습법을 포함한 기존의 법령에 의하여 지방자치단체의 관할구역을 확인할 수밖에 없다.
재판관 조대현, 재판관 송두환의 반대의견의 요지

○ 육지와 섬에 대해서는 1948. 8. 15. 현재 지방자치단체의 관할구역이 정해져 있었지만, 영해구역의 해역에 대해서는 1948. 8. 15. 현재나 그 전후로도 지방자치단체의 관할구역이 법령으로 정해진 적이 없고, 그 동안의 행정관습에 의하여 영해구역 내에 지방자치단체의 관할구역과 경계가 명확하게 형성되었다고 보기도 어려우며, 국가기본도상의 경계선은 섬의 소속을 구분하는 의미가 있을 뿐이다.

○ 이처럼 바다의 행정관할구역이 정해진 바 없기 때문에 바다를 매립하여 육지로 만든 이 사건 계쟁지역의 관할구역을 매립되기 전의 바다에 대한 행정관할에 따라 정할 수 없을 뿐만 아니라 바다를 매립하여 육지를 조성하는 경우 매립지를 새로 조성한 주체와 목적, 비용부담관계, 매립지의 이용상황, 인접지와의 연결관계, 행정관할의 효율성 기타 모든 사정을 종합하여 매립지에 대한 행정관할구역을 법령으로 정하는 것이 지방자치법 제4조 제1항에 부합된다.

○ 이 사건 계쟁지역과 관련하여 매립 전의 바다에 대해서나 매립 후의 육지에 대해서나 지방자치단체의 관할구역을 정하는 법령이 제정된 바 없어, 이 사건 청구인들 또는 피청구인 부산광역시 등의 어느 일방도 이 사건 계쟁지역에 대한 관할권을 주장할 법적 근거가 없다 할 것이므로, 위 당사자들 사이의 이 사건 심판청구는 모두 기각되어야 한다.

관련 결정례
○ 헌법재판소는 공유수면이나 그 매립지에 대해서도 지방자치단체의 자치권한이 미치는 것을 전제로, 2004. 9. 23. 2000헌라2 당진군과 평택시간의 권한쟁의 심판사건, 2006. 8. 31. 2003헌라1 광양시 등과 순천시 등간의 권한쟁의 심판사건, 2009. 7. 30. 2005헌라2 옹진군과 태안군 등간의 권한쟁의 심판사건에서 국가기본도상의 해상경계선을 기준으로 관할구역 경계를 확인하는 결정을 한 바 있다.
 
■결정의 의의
○ 헌법재판소는 이 사건 결정을 통하여 종전에 위 관련 결정례에서 판단한 바와 같은 맥락에서 공유수면 및 그 매립지에도 지방자치단체의 자치권한이 존재함을 다시 한번 확인하였고, 아울러 지방자치단체간의 공유수면 및 그 매립지에 대한 관할구역 경계확정의 기준을 구체적으로 제시하였다.