헌재, 당선무효시 비례대표 승계 금지 “위헌”

2009.06.25 2007헌마40 공직선거법 제200조 제2항 단서 위헌확인
 
 헌법재판소 전원재판부는 2009년 6월 25일 관여 재판관 8(위헌):1(합헌)의 의견으로 비례대표지방의회의원에 궐원이 생긴 때에 비례대표지방의회의원후보자명부에 의한 승계원칙의 예외를 규정한 공직선거법 제200조 제2항 단서 중‘비례대표지방의회의원 당선인이 제264조(당선인의 선거범죄로 인한 당선무효)의 규정에 의하여 당선이 무효로 된 때’부분은 대의제 민주주의 원리 및 자기책임의 원리에 부합하지 않는 것으로서 궐원된 의원이 소속한 정당의 비례대표지방의회의원후보자명부상의 차순위후보자의 공무담임권을 침해한다는 이유로 위 법률조항 부분이 헌법에 위반된다고 결정하였다.
 
<사건의 개요>
○ 청구인은 2006. 5. 31. 지방의회의원선거 당시 구 국민중심당의 비례대표논산시회의원 후보자명부에 등록된 자로서, 구 국민중심당의 비례대표논산시의회의원 당선인이 선거범죄로 의원직을 상실하게 됨으로 인하여 궐원된 비례대표논산시의회의원 의석을 승계할 수 있게 되었음에도 공직선거법 제200조 제2항 단서에서 규정하고 있는 승계의 예외사유인 “제264조(당선인의 선거범죄로 인한 당선무효)의 규정에 의하여 당선이 무효로 된 때”에 해당된다는 이유로 궐원된 비례대표지방의회의원의 의석을 승계하지 못하게 되자, 위 법률조항 부분이 청구인들의 공무담임권 등을 침해하고 있다고 주장하면서 2007. 1. 12. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
 
<심판의 대상>
○ 이 사건 심판의 대상은 공직선거법 제200조 제2항 단서 중 비례대표지방의회의원 당선인이 제264조(당선인의 선거범죄로 인한 당선무효)의 규정에 의하여 당선이 무효로 된 때’ 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하여 위헌인지의 여부이고, 심판대상조항의 내용은 다음과 같다.
 
공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것)
제200조(보궐선거) ② 비례대표국회의원 및 비례대표지방의회의원에 궐원이 생긴 때에는 선거구선거관리위원회는 궐원통지를 받은 후 10일 이내에 그 궐원된 의원이 그 선거 당시에 소속한 정당의 비례대표국회의원후보자명부 및 비례대표지방의회의원후보자명부에 기재된 순위에 따라 궐원된 국회의원 및 지방의회의원의 의석을 승계할 자를 결정하여야 한다. 다만, 제264조(당선인의 선거범죄로 인한 당선무효)의 규정에 의하여 당선이 무효로 되거나 그 정당이 해산된 때 또는 임기만료일 전 180일 이내에 궐원이 생긴 때에는 그러하지 아니하다.
 
<결정이유의 요지>
○ 현행 비례대표선거제하에서 선거에 참여한 선거권자들의 정치적 의사표명에 의하여 직접 결정되는 것은, 어떠한 비례대표지방의회의원후보자가 비례대표지방의회의원으로 선출되느냐의 문제라기보다는 비례대표지방의회의원의석을 할당받을 정당에 배분되는 비례대표지방의회의원의 의석수라고 할 수 있다. 그런데 심판대상조항은 선거범죄를 범한 비례대표지방의회의원 당선인 본인의 의원직 박탈로 그치지 아니하고 그로 인하여 궐원된 의석의 승계를 인정하지 아니함으로써 결과적으로 그 정당에 비례대표지방의회의원의석을 할당받도록 한 선거권자들의 정치적 의사표명을 무시하고 왜곡하는 결과가 된다. 더욱이 117개 자치구․시․군의회의 비례대표지방의회의원 정수가 1인에 불과하여, 그 의석승계를 인정하지 않는다면 극단적으로는 상당수의 자치구․시․군의회에서 비례대표지방의회의원이 없게 될 수도 있으므로, 비례대표선거제를 둔 취지가 퇴색될 수도 있다. 또한 당선인이 선거범죄로 당선이 무효로 된 경우를 일반적 궐원 사유인 당선인의 사직 또는 퇴직 등의 경우와 달리 취급하여야 할 합리적인 이유가 있는 것으로 보기도 어렵다(독일과 일본에서도 심판대상조항과 같은 예외를 규정하고 있지 아니하다). 따라서 심판대상조항은 선거권자의 의사를 무시하고 왜곡하는 결과를 낳을 수 있다는 점에서 헌법의 기본원리인 대의제 민주주의 원리에 부합되지 않는다고 할 것이다.

○ 심판대상조항에서 정하고 있는 정당의 비례대표지방의회의원 후보자명부에 의한 승계원칙의 예외사유는, 궐원된 비례대표지방의회의원의 의석 승계가 허용되지 아니함으로써 불이익을 입게 되는 소속 정당이나 후보자명부상의 차순위 후보자의 귀책사유에서 비롯된 것이 아니라 당선이 무효가 된 비례대표지방의회의원 당선인의 선거범죄에서 비롯된 것이다. 그런데 심판대상조항에서는 당선인의 선거범죄에 그 소속 정당이나 차순위 후보자의 개입 내지는 관여 여부를 전혀 묻고 있지 않고, 당선인의 선거범죄가 비례대표지방의회의원선거에 있어 정당에 대한 투표결과에 영향을 미치기 위한 것이었는지, 또 실제로 그러한 결과를 초래하였는지에 대해서도 전혀 고려대상으로 하고 있지 아니하며, 나아가 당선이 무효로 되는 개개의 선거범죄의 내용이나 법정지구당이 폐지되고 5 이상의 시․도당을 법정시․도당으로 정하고 있는 정당제도의 현황에 비추어 정당이 비례대표지방의회의원 후보자의 선거범죄를 미리 예방할 수 있다거나 후보자에 대한 실질적인 감독․통제가 가능한 여건이 조성되어 있는 것으로 보이지도 않는다. 이와 같은 점을 종합해 볼 때, 정당 또는 비례대표지방의회의원 후보자명부상의 차순위 후보자에 대한 불이익을 규정한 심판대상조항은 자기책임의 범위를 벗어나는 제재라고 하지 않을 수 없다.

○ 심판대상조항은 왜곡된 선거인의 의사를 바로잡고 선거의 공정성 확보라는 구체적 입법목적 달성에 기여하는 것이라기보다는 오로지 선거범죄에 대한 엄정한 제재를 통한 공명한 선거 분위기의 창출이라는 추상적이고도 막연한 구호에 이끌려 비례대표지방의회의원선거를 통하여 표출된 선거권자들의 정치적 의사표명을 무시, 왜곡하는 결과를 초래할 뿐이라 할 것이므로, 수단의 적합성 요건을 충족한 것으로 보기 어렵다. 또한 선거범죄 예방을 통한 선거의 공정성 확보라는 입법목적은 선거범죄를 규정한 각종 처벌조항과 선거범죄를 범한 당선인의 당선을 무효로 하는 것만으로도 어느 정도 달성될 수 있는 것이고, 선거권자의 의사를 최대한 반영하면서도 덜 제약적인 대체수단을 통해서도 입법목적의 달성이 가능한 것이므로, 심판대상조항은 필요 이상의 지나친 규제를 정하고 있는 것이라고 보지 않을 수 없다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배하여 청구인의 공무담임권을 침해한 것이다.
 
<반대의견(재판관 이강국)의 요지>
○ 심판대상조항은 당선인의 선거범죄로 인하여 왜곡된 선거인들의 선거의사를 바로잡기 위한 것이므로, 대의제 민주주의 원리에 반하는 것이라고 할 수 없다. 특히 비례대표지방의회의원선거에 있어서는 비례대표국회의원선거와는 달리 당해 시․도, 자치구․시․군 차원에서 비교적 소수의 비례대표의원이 선출되는 것이므로, 이 경우에는 당선인의 선거범죄로 인하여 선거인들의 선거의사가 왜곡될 위험성은 더욱 높아질 수 있는 것이므로 이를 예방하여야 할 필요성은 더욱 크다고 할 것이다.

○ 나아가 현행 비례대표지방의회의원선거에서의 정당의 주도적이고 총체적인 역할과 기능, 정당과 후보자와의 불가분적 관계 등을 종합적으로 고려하여 보면, 심판대상조항은 후보자 추천과 등록, 선거운동과정 전반에 걸친 정당의 책임을 강조하여 선거부정방지를 도모하고자 하는 입법자의 입법재량에 따른 것이고, 그 판단이 현저히 잘못되었거나 부당하다고 보기도 어려운 이상, 심판대상조항이 자기책임의 원리에 반하는 것이라고 볼 수도 없다.

○ 심판대상조항은 자동승계원칙의 예외를 규정함으로써, 소속 정당에게 선거범죄 예방을 위한 책임을 더욱 엄격하게 부과하기 위한 것이므로 깨끗하고 공정한 선거풍토의 정착이라는 입법목적 달성에 기여할 수 있는 적합한 수단이 될 수 있다. 나아가 비례대표지방의회의원선거에서의 정당의 주도적이고 총제적인 기능과 역할에 비추어, 당선된 후보자의 선거범죄를 정당의 책임으로 귀속시킴으로써 선거부정방지를 도모하고자 하는 입법자의 결단이 현저히 잘못되었거나 크게 부당하다고 보기 어려운 이상, 심판대상조항이 반드시 필요 이상의 지나친 규제를 가하는 것이라고 단정하기 어렵고, 입법목적 달성에 기여할 수 있는 보다 덜 제약적인 수단을 상정하기도 쉽지 않다. 또한 당선인의 선거범죄로 당선이 무효로 된 경우에만 후보자명부에 의한 승계의 기회를 얻지 못하게 되는 것일 뿐이므로 심판대상조항을 통하여 달성하려는 공익에 비하여 기본권 제한의 정도가 상대적으로 크다고 볼 수 없다. 그러므로 심판대상조항이 입법재량을 현저히 일탈하여 청구인의 공무담임권을 과잉침해한 것이라고 볼 수 없다.
 
<결정의 의의>
○ 이 사건 결정은 비례대표지방의회의원에 궐원이 생긴 때에 그 궐원된 의석의 승계를 어떻게 정할 것인지는 원칙적으로 입법형성권의 범위 내에 속하지만, 대의제 민주주의 원리 및 자기책임원리에 부합되지 않고 헌법상 보장되는 기본권인 공무담임권을 침해하는 경우에는 합리적인 입법재량의 범위 내에 있는 것으로 볼 수 없어 헌법에 위반된다고 판시함으로써, 비례대표선거제도에 있어 입법형성권의 한계를 명백히 하였다는 데에 그 의의가 있다.

○ 비례대표지방의회의원 당선인의 선거범죄로 인하여 당선이 무효로 된 때에 정당의 후보자명부에 의한 승계가 허용될 수 없도록 한 심판대상조항에 대하여 위헌결정이 선고됨에 따라, 비례대표지방의회의원 당선인이 선거범죄로 인하여 당선이 무효로 된 때에도 비례대표지방의회의원 후보자명부에 의한 승계가 가능해졌다.

○ 다만 이 사건 심판대상조항은 비례대표지방의회의원의 경우에 한정된 것이고 비례대표국회의원의 경우에까지 심판대상을 확장한 것은 아니다.
 
  헌재, 재정신청기간 10일로 제한 ‘합헌’

 2009.06.25 2008헌마259  형사소송법 제260조위헌확인
 
헌법재판소 전원재판부는 2009년 6월 25일 재판관 8[기각] : 1[위헌]의 의견으로, 재정신청기간에 관한 형사소송법(2007. 6. 1. 법률 제8496호로 개정된 것) 부칙 제5조 제3항 중“이 법 시행 전에 대검찰청에 재항고가 계속 중인 사건의 경우에는 재항고기각결정을 통지받은 날부터 10일 이내”부분의 위헌확인을 구하는 심판청구에 대하여 이를 기각한다는 결정을 선고하였다.
재정신청기간을 10일로 제한하는 것은 형사피해자의 재판절차진술권과 재판청구권의 보장을 사실상 형해화할 정도로 재정신청제도의 구체적 형성에 관한 입법재량을 일탈하였다고 보기 어렵다는 것이다. 이에 대하여 10일의 재정신청기간은 재정신청의 이유를 기재하기에는 지나치게 짫아 재정신청제도의 근본취지를 형해화시키고 형사피해자의 사법구제청구권을 과도하게 침해하여 헌법 제37조 제2항에 위반된다는 재판관 1인(재판관 조대현]의 반대의견이 있다.
 
<사건의 개요>
○ 청구인 ○○○ 구역 주택재개발정비사업조합은 2007. 7. 청구인 조합의 감사였던 김○○이 조합의 업무를 방해하고 명예를 훼손하였다고 주장하면서 그를 부산북부경찰서에 고소하였다. 이에 대하여 부산지방검찰청 검사는 2007. 10. 19. 증거불충분을 이유로 혐의 없음 불기소처분을 하였고, 이에 청구인이 항고하였으나 2007. 12. 27. 항고가 기각되었으며, 2008. 2. 19. 재항고 역시 기각되었다. 이에 청구인은 2008. 2. 21. 재항고기각결정을 통지받고 형사소송법 제260조에 따른 재정신청을 하려 하였으나 그 신청기간인 재항고기각결정을 통지받은 날부터 10일이 지남으로써 재정신청을 할 수 없게 되자, 이러한 재정신청기간의 제한은 자신의 재판받을 권리를 침해한다고 주장하면서 2008. 3. 19. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
 
<심판의 대상>
○ 청구인은 형사소송법 제260조를 심판대상 조항으로 적시하여 헌법소원을 제기하였으나, 심판청구서에 나타난 청구인의 주장 전체의 취지 등을 고려하여 이 사건 심판의 대상은 직권으로 형사소송법(2007. 6. 1. 법률 제8496호로 개정된 것) 부칙 제5조 제3항 중 “이 법 시행 전에 대검찰청에 재항고가 계속 중인 사건의 경우에는 재항고기각결정을 통지받은 날부터 10일 이내” 부분이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부로 변경하여 파악한다. 이 사건 심판대상 조항의 내용은 다음과 같다.
 
형사소송법(2007. 6. 1. 법률 제8496호로 개정된 것)
부칙 제5조 (재정신청사건에 관한 경과조치)
③ 제260조 제3항의 개정규정에도 불구하고 이 법 시행 전에 대검찰청에 재항고할 수 있는 사건의 재정신청기간은 이 법 시행일부터 10일 이내, 대검찰청에 재항고가 계속 중인 사건의 경우에는 재항고기각결정을 통지받은 날부터 10일 이내로 한다.
 
<결정이유의 요지>
○ 재정신청기간의 제한은 재정신청으로 인하여 이미 검사의 불기소처분을 받은 피고소인 또는 피고발인의 지위가 계속 불안정하게 되는 불이익을 고려하여 입법자가 정당한 이익형량을 한 결과이므로, 공소시효제도의 존재에도 불구하고 재정신청기간을 제한하는 것은 재정신청제도를 형성하는 입법재량에 속하는 것으로서 합리적인 이유가 있다.
형사소송법 제260조 제2항 본문은 재정신청을 하려면 반드시 검찰항고를 거치도록 하고 있으며(검찰항고전치주의) 고소인이나 고발인이 재정신청을 하게 되는 때는 이미 불기소처분의 통지를 받은 날부터 30일의 제기기간이 주어지는 검찰항고절차를 통하여 당해 사건의 범죄사실이나 증거 등과 관련된 검토를 어느 정도 마친 이후이다. 또한 형사소송법 제260조 제4항의 재정신청이유의 기재가 법률전문가에게 기대하는 것과 같이 법리적으로 정확하고 치밀한 이유의 기재를 요하는 것이라고 볼 수는 없다. 따라서 “재항고기각결정을 통지받은 날부터 10일”이라는 기간은 고소인 또는 고발인이 재정신청의 이유를 기재하기에 지나치게 짧아 재판절차진술권이나 재판청구권을 형해화할 정도에 이른다고 볼 수 없다.
재정신청기간은 고소․고발 사건에 대한 검사의 불기소처분에 대한 통제라는 성격과 검찰항고전치주의 등을 고려할 때, 분쟁에 대한 첫 번째의 재판청구기간이라기보다는 일종의 불복기간과 유사한 성격을 가진다. 그런데 항소 및 상고 제기기간 각 7일(형사소송법 제358조, 제374조), 즉시항고 제기기간 3일(형사소송법 제405조) 등 형사소송법이 정하는 다른 불복기간과 비교하여 보아도 10일이라는 기간이 과도하게 짧다고 볼 수는 없다.
 
<재판관 조대현의 반대의견 요지>
○ 검찰항고기간이나 형사판결에 대한 상소기간과 달리 재정신청에 대해서는 재정신청 여부를 결정하는 기간과 재정신청이유를 작성하는 기간을 모두 합쳐서 10일의 기간만 허용되고 있을 뿐이다. 검찰 내부의 감독기능을 촉구하는 것으로 이유의 제출이 긴요하지 않은 항고절차에서 범죄사실과 증거에 대한 불복사유가 충분히 정리되었다고 단정하기 어려우며, 재정신청절차는 제3자의 입장에서 판단하는 법원을 설득하기 위하여 재정신청이유가 매우 중요한데 이유를 작성하기에 10일의 기간은 지나치게 짧다. 피의자의 법적안정성을 위하여 공소시효제도에 의하여 수사와 재판의 시간적 한계를 정하고 있으므로 검사의 불기소처분에 대한 불복신청의 기간을 10일 이내로 단축시킬 필요성이 크다고 보기 어렵고, 재정신청제도는 기소독점주의와 기소편의주의가 전단(專斷)의 폐해를 낳지 않도록 감독하고 보완하기 위한 것이므로 불기소처분의 조속한 확정을 위하여 재정신청제도가 제대로 기능하지 못하게 만드는 것은 재정신청제도의 근본취지를 무시하는 것이다. 따라서 형사소송법 제260조 제3항과 부칙 제5조 제3항은 재정신청기간을 지나치게 짧게 제한함으로써 재정신청제도의 근본취지를 형해화시키고 형사피해자의 사법구제청구권을 필요성의 한도를 넘어 과도하게 침해하여 헌법 제37조 제2항에 위반된다