시장실패를 교정하려는 정부개입은 예기치 못한 부작용을 발생시킬 수가 있는데(non-market failure), 그러한 부작용은 공공정책이 수행하려고 의도한 것과 유리된 영역에서 발생된다.
정부는 대규모 조직을 통하여 움직이며 그와 같은 대규모 조직은 그 결과를 예측하기 어렵고 부정확한 정책수단을 사용하기 때문에, 파생적 외부성의 가능성이 상당히 높다. 러시아 속담은 그러한 상황을 다음과 같이 표현하고 있는 데, 코끼리가 재채기를 하면 다른 동물들은 폐렴에 걸린다는 것이다.
우리가 살고 있는 시스템은 복잡한 상호의존성을 보이고 있는 바, 예컨대 어떤 지역의 조그만 사건이 지구촌 전체에 영향을 미칠 수 있는가 하면 사소한 결정이 조직의 운명에 치명적인 충격을 가할 수도 있다. 이러한 현상을 혼돈이론에서는 나비효과(butterfly effect)라고 한다.
P. Bak와 K. Chen은 나비효과를 자율적으로 조직된 위기라고 부르고 있다. 이들에 의하면 만약 체제가 질서상태에 있으면 최소의 충격을 주지만, 혼돈상태에 있으면 최초의 사건이 체제에 극대의 충격을 준다고 한다.
정보화 시대는 곧 복잡계(카오스)의 시대이다. 복잡계의 경제학에서는 기존의 경제학이 수확체감의 법칙에 중심을 둔 것과는 대조적으로, 투자와 노력을 높일수록 이익이 증가한다는 수확체증의 법칙이 작용됨을 보여주고 있다. 경제뿐만 아니라 살아있는 것은 모두 복잡게이며 복잡계 과학의 대상이 된다.
카오스적 현상에서는 처음 출발할 때의 조건, 즉 초기 조건의 사소한 차이가 그 후의 결과에 엄청난 영향을 미친다. 이 사실을 북경의 나비가 날개짓을 하면 그 파장의 연쇄효과로 태평양을 넘어 태풍이 불수도 있다는 비유로 설명하며 나비효과라고 일컫는다.
행정현상에도 미미한 일로 간주해 지나쳤던 것이 후일 치명적인 결과로 나타나는 사례를 종종 목도한다. 카오스 이론의 창시자 I. Prigogine(1984)은 복잡계 중 가장 미묘한 카오스의 생명력과 자기조직의 구조를 밝혔던 것이다. 새로운 정보기술의 출현, 구성원들의 참여욕구 증대, 정부의 정책결정에 대한 시민의 참여 등은 정부조직의 관리에 복잡성을 가중시키고 있다.
정부성과의 개선과 서비스공급의 질 향상에 대한 압력은 결국 정부조직과 업무수행방법의 본질적인 변화의 필요성을 제공하고 있을 뿐 아니라 정부조직의 전반적인 변혁을 요구하고 있다. 자연과학에서의 비선형적 동학(nonlinear dynamics)은 공공관리의 복잡성을 이해하고 조직의 쇄신과 변동의 능력에 이르는 조직의 질을 향상시키는 데 새로운 세계관을 제공한다. 이것은 과학자들의 세계관과 변동의 성격에 있어서 패러다임 이동(paradigm shift)을 의미한다.
전통적인 과학은 뉴톤식의 질서있고 예측가능한 현실을 가정하고 있으나, 새로운 과학적 패러다임은 불학실성, 불안정성, 불예측성이 자연의 창조적 과정에 필연적이라는 점을 내세우고 있다. 이러한 비선형적 동학에서는 대부분의 현실이 질서정연하기보다는 혼돈, 무질서, 변동으로 둘러싸여 있으며 흔돈이 오히려 일상적이라고 한다.
결국 E. Lorenz가 발견한 나비효과는 공공관리체계의 사소한 변화가 전체 공공조직에 치명적 효과를 미칠 수 있음을 보여 준다. 예컨대 1986년에 발생한 우주선 챌린져호의 참극은 단순한 커뮤니케이션의 착오가 우주선의 폭발은 물론 미 항공우주국(NASA)에 대한 신뢰를 실추시키는 엄청난 결과를 초래한 것이다.
저작권자 © 법률저널 무단전재 및 재배포 금지
