행정학의 숲에서 거닐다
 
  윌슨의 에세이 “행정의 연구”(The Study of Administration, 1887)는 행정학을 독립된 분과학문으로 내세운 저술이다. 그럼 점에서 그것은 그보다 111년 전, 애덤 스미스가 국부론( Wealth of Nations, 1776)을 통해 경제학을 창설한 것과 비견될만한 일이었다.
  윌슨의 문제인식은 간단하다. 2200년이 넘는 정치학의 역사 속에서 행정의 연구는 가장 최근에 나타난 것이다. 행정이란 정부와 동시에 존재해 왔으며 정부 작용 중 가장 겉으로 가장 쉽게 드러나는 부문인데도 왜 그토록 오랫동안 관심 밖이었단 말인가? 윌슨은 행정을 정치의 한 권력 작용으로만 파악하고 정책이 결정되기만 하면 정치작용이 가진 권력 작용에 의해 그대로 집행에 옮겨 질 것으로 보는 생각 때문에 행정을 독자적인연구 대상으로 여기지 않은 종래의 연구 관행을 통렬히 비판한다.
  지금까지는, 누가 법을 만들 것이고 그 법 내용이 어떠해야 하는가에 초점을 두었지 그렇게 만들어진 법이 여하히 잘 집행될 것인가 하는 실질적 세부 사항(practical detail), 곧 행정은 도외시되었다는 것이다. 그것은 헌법을 확립하던 초창기의 정부 기능이란 단순했기 때문에 인구 증가, 독점 기업의 출현, 무역, 외채, 산업화 등과 같은 복잡한 문제를 예상하지 못했고 그 당시에는 입법이 곧 집행에 옮겨지는 데에 아무런 문제가 없었기 때문이다.
  그러나 헌법을 제정하는 것 보다 그것을 집행함이 더 어려운 시기가 되었다. 이제 입법을 다루는 정치와는 구분된, “행정학”(science of administration)이 필요하게 된 것이다. 윌슨에 의하면 “행정이란 분야는 곧 경영의 분야이다”(The field of administration is the fie1d of business). 행정 연구의 목적은 집행이 혼란없이 적은 비용으로 이루어지게 하며 지속적인 원리에 따라 수행되게 하는 것이라고 하여 행정의 목적이 능률성이며 또 그것은 헌법 원리에 따라 이루어져야 함을 시사한다.
  ‘정치는 그 자체로 거시적이고 보편적임인 국가작용임에 비해, 행정은 협소하고 개별적인 작용’이라는 독일의 법학의 구분을 원용하며 결국 윌슨은 “행정 문제는 정치 문제가 아니다”(Administrative questions are not political questions)라고 주장한다. 이리하여 행정의 연구는 정치의연구로부터 독립선언을 한 셈이다. 그것은 잭슨식 민주주의 이래로 만연되어 온 엽관주의로 얼룩져온 공무원 제도의 개혁을 간접적으로 촉구한 것이기도 하였다.
  그런데 행정 연구는 미국이 아니라 유럽, 특히 독일과 프랑스에서 시작되었다. 그러나 본래 유럽에서의 행정 연구는 고도로 집권화되고 다원화되지 못한 체제를 전제로 출발했던 것이기 때문에 그 본질을 받아들이려면 민주적이고 다원화되고 복잡한 미국 사회의 헌법체제에 맞게끔 조절되어야 한다.
  윌슨은 유럽의 행정을 비교 연구할 것을 역설한다. 이 경우 미국의 헌법적 근본을 유지하면서도 군주의 통치를 위한 도구로 나타난 비민주적 유럽의 행정 제도를 원용하는 것이 가능하다고 본다. 윌슨에 비유에 의하면 “살인자가 칼을 가는 것을 볼 때에 그의 의도는 제외하고 칼을 가는 방법만을 배울 수 있다”는 것이다. 나아가 바람직한 행정이 무엇인지를 연구하는 것에 머물지 말고 이를 미래의 예비 공무원들에게 전문적인 행정기술을 교육할 것을 강조하였다.
  윌슨의 미국 행정학 시각과 유럽의 웨버식 방법을 통칭하는 이른바 “웨버-윌슨식 패러다임”(Weberian-Wilsonian paradigm)은 “공공선택론적 패러다임”(Public Choice paradigm)이 나오기까지 행정학 연구의 본류를 형성해 왔다. 정치와 행정을 엄별하며, 행정은 정치질서(궁극적으로는 헌법적 가치)의 실현을 위한 도구적 기술이며, 능률성을 지상 목표로 한다는 이 관점은 때때로 한국 등의 발전행정론, 미국 내의 신행정론, 현상학적 행정론 등에 도전 받기는 하였지만 오늘날에도 강력한 설득력을 가지고 있다.
  이번 주는 "테마행정학"(법우사)에서 이달곤 선생님의 글을 가져왔다. 행정의 연구(The Study of󰡒Administration󰡓)라는 제목에서 무엇인가를 떠올려야 한다. 행정이 "Public" Administration이 아니라 그냥 "Administration"이다. 즉 행정의 영역에서 공적가치의 문제(Public)를 제외하였다. 행정은 경영의 영역이라는 의미이다.