행정학의 숲에서 거닐다
 
  베버는 근대관료제의 구성요건으로서 명확한 권한, 전문성, 無私의 원칙, 계층제 구조, 문서주의, 규칙에 의한 규율 등을 들었다. 그 때문에 관료제화란 이러한 구조적 특징이 발전하고 있는 사회적 현상을 말한다. 관료제화에 기여한 조건으로서 합리적인 법적 권한, 화폐경제, 문맹률의 저하를 들고, 근대에서는 어느 시대에서도 어느 조직에서도 관료제가 사회전반에 나타나는 현상이라는 것을 논했다. 따라서 그것은 현대사회의 제도적 형태에서 모든 발전의 단서가 되는「탈마술화」로서의 합리화의 한 측면이라고 주장했다. 이것이 베버가 제창한「전반적 관료제화」라고 불리는 근대화 가설이다.
  베버에 의해 일정한 정식화를 이룬 관료제 개념은 19세기부터 20세기까지의 경제사회의 변동을 배경으로 한 것이었다. 가내수공업에서 기계제 공업으로의 전환, 분업과 전문분화의 침투, 노동조합활동의 활성화, 명망가 정당에서 대중 정당으로의 변모, 관리기법의 발달, 직능국가(행정국가)로의 발전, 공무원제에 있어서 정실임용제·엽관제로부터 실적제로의 변화 등이 그 대표적인 모습이다.
  베버의 관료제화론의 하나의 특색은 헤겔(George W. F. Hegel)의 관리제도에 관한 논의를 발전시켜, 근대관료제의 적극적 평가를 더 강조한 점이다. 즉 첫째, 행정조직, 정당, 군대, 민간기업, 노동조합, 교회 등 公私의 구별 없이 관료제화를 논하고, 둘째, 대중민주제화와 관료제화를 근대에 동시 진행된 현상으로 파악하고, 셋째, 관료제가 자본주의국가뿐만 아니라 사회주의국가에서도 존재하는 보편적인 사회현상임을 주장했다.
  이와 같이 특징 지워진 근대관료제에서는 그것을 이념형으로 보는 한 항상적인 규칙과 규율 있는 조직행동에 의해 예견 가능성(예측가능성, 계산가능성)이 확보되어, 반대로 불확실하고 불안정한 요소가 모두 배제되고 흡수되기 때문에 장래의 전망을 세우는 것이 가능하게 된다. 이리하여 관료제는 즉물적인 사무처리, 비인격적인 대응, 명확한 분업, 몰주관적 목적에의 봉사라는 철저한 형식합리성에 의하여 정확성, 신속성, 명확성, 계속성, 신중성, 통일성, 경제성, 능률성 등의 제 특징이 높아지고, 순기술적으로 우월한 조직형태가 된다는 것이다.
 베버에게 관료제화는 광범한 사회적 합리화의 한 측면을 구성하는 것이었다. 국가재정과 왕실재정의 구별, 공적 수단과 사적 수단의 분리, 금전에 의한 급여, 직장생활과 가정생활의 분리, 산업혁명 이후의 기술발달 등이 사회적 합리화의 전형적인 예이다. 이 때 관료제화는 전통적인 공동사회 행위를 합리적으로 조직된 이익사회 행위로 전환하기 위한 특수 수단이 되고, 그런 의미에서의 근대화를 촉진시키는 유효한 전략이 되었다. 그러나 그것은 동시에 조직화의 수단이었기 때문에 생산과정에서 관리수법이 발달하고 철저한 분업에 기초한 노동이나 획일화된 조직생활이 정착하게 되면, 그것에 의하여 개개인의 인간적 요소가 무시되어 인간의 존엄이 손상되게 될 우려가 있다는 논의도 등장했다. 이것이 근대화에서 인간소외를 강조하는 학파의 논의, 이른바 관리사회론이다.
  단, 베버의 합리성 개념은 약간 복잡하다. 그가 관료제의 합리성에 관하여 논하는 경우 우선 첫째, 형식적 합리성과 실질적 합리성의 관계에 주의를 촉구하고, 형식적 합리성의 일면적 추구에 의하여 실질적 합리성이 손상되는 경우를 문제시하는 관점을 지니고 있었다. 그리고 둘째로 목적합리성과 가치합리성의 관계이다. 목적합리성이란 외부로부터의 기대에 부응하여 설정된 목적을 달성하기 위해 가능한 한 최적의 조건과 수단을 고려하는 것으로, 이 관념은 주어진 임무를 다하는 책임윤리로 통하고 있다. 그리고 가치합리성이란 고유한 가치에의 신앙에 방향지워진 행위의 합리성을 가리키고, 프로테스탄티즘에 의한 세속 내 금욕을 그 전형으로 하고 있다. 이것은 심정윤리에 대응한다.
  역기능학파의 베버에 대한 비판은 관료제화에 의한 형식적 합리화의 병리적 측면을 강조한 것이었다. 그러나 그들의 논의가 반드시 베버의 구조에서 크게 벗어난 것은 아니고, 베버가 관료제의 병리적 측면을 인식하지 않았던 것도 아니다.「프로테스탄티즘의 윤리와 자본주의의 정신」에서 분명하게 나타나 있는 바와 같이, 근대의 합리화는 서구 특유의 직업윤리에 의해 지탱된 것이며, 그 윤리적 기초를 결하고서는 전문인도 정신이 수반되지 않은 전문인으로 전락해 버린다. 이와 같이 베버가 논한 관료제론은 역사적 요인을 근간으로 하면서 사회의 합리화, 내부조직의 합리화의 두 개의 차원에서 설명되고 있다.
사진은 헤겔(Hegel)의 얼굴이다.