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최윤경의 행정학 특강(17) : 2014년 입법고시 기출문제
최윤경  |  desk@lec.co.kr
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승인 2016.06.17  13:48:45
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※ 2014년 입법고시 기출문제
최근 정부가 규제완화에 관한 강한 의지를 밝히고 있는 가운데, 지방정부에서도 이에 부응하여 민간부문에 대한 과잉규제를 개선하기 위한 방안을 모색하고 있다. 규제완화에 대한 필요성을 밝히고, 지방정부 차원의 규제완화에 관한 바람직한 방향 및 대안을 중심으로 논술하시오.

I. 서론


지방규제란 지방자치단체가 특정한 행정목적을 실현하기 위하여 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 것으로써 조례·규칙에 관련된 사항을 의미한다. 현재 지방자치단체 규제의 대부분은 국가규제 법령을 실시하는 제도적 수단으로서 기능하고 있고, 지방자치단체 조례 등에 의한 지방 주도의 고유 규제는 매우 제한적이다. 지방규제는 글로벌 경쟁력이나 거시경제에 미치는 파급효과는 크지 않으나, 국민의 일상생활에 민감한 체감 규제가 많아 민생·여론·정치 측면에서 큰 영향을 미친다. 전국경제인협회가 ‘2008~2012년도 규제개혁 체감도 조사’ 실시 결과 정부가 우선적으로 추진해야 할 규제개혁 방향으로 ① 핵심규제의 개혁(44.8%), ② 규제개혁추진 시스템의 정비(18.8%), ③ 조례, 규칙 등 지방자치단체의 제도정비(14.8%) ④ 규제의 신설·강화 지양 ⑤ 공무원의 자질향상(10.1%) 순으로 제시되어 규제개혁에서 지방규제의 개선이 시급함이 부각되고 있다.
 

   
 


II. 지방정부 규제완화 필요성

1. 지방정부 규제완화 의의

규제완화(deregulation)는 “기존의 규제를 폐지하거나 강도를 완화하는 것(하병기, 1999)”으로 규제의 질적인 개선까지를 포괄하는 ‘규제 개혁’의 부분 집합적 개념이다. 따라서 지방정부의 규제완화는 규제 절차와 구비서류의 간소화, 규제순응비용의 감소 및 규제 폐지를 통한 규제 총량의 감소뿐만 아니라 규제의 질적인 개선을 포함하는 개념이다.

2. 지방정부 규제완화 필요성
1) 규제개선의 체감도 제고

지방자치단체는 중앙에서 제정 및 개정한 법령이 실제로 시행되는 현장이며, 지방의회에서 자치법규로서 조례·규칙을 제정하기에 국민의 생활에 직접적인 영향을 미치는 성격의 규제가 많다. 따라서 중앙정부의 규제개선이 진척을 보이더라도, 지방자치단체 수준에서 실질적인 변화가 없다면 규제개선의 목표는 공허한 구호에 불과할 뿐이며, 지방에 대한 고려 없이 중앙부처의 편의에 맞게 규제가 제정 및 운영되는 경우에도 이로 인한 비현실적 규제, 저품질 규제, 중복규제 등의 폐해가 발생하여 국민에게 피해가 돌아가게 될 가능성이 크다. 이러한 맥락 하에서 지방자치단체의 규제개선 및 규제완화의 내실화 없이는 국민의 규제개선 체감도 제고는 물론 국가적 목표달성도 어려워지므로 실질적 규제완화의 성공을 위해 중앙정부뿐만 아니라, 지방현장의 규제완화을 적극적으로 추진해야 한다.

2) 지역경제 활성화
일반적으로 규제완화는 시장메커니즘에 대한 인위적 개입 축소 등을 통해 경쟁을 활성화시키고 기업의 혁신노력을 촉진함에 따라 경제의 생산성을 향상시키고 성장잠재력을 높이는 것으로 알려져 있다. 기업 활동 촉진을 저해하는 지방자치단체 자치법규, 지방공무원의 행태 개선을 포함하는 규제를 완화함으로써 기업활동의 촉진을 통한 지역경제를 활성화하고 일자리를 창출하는 효과를 기대할 수 있다.

III. 지방정부 규제현황 및 문제점

1. 지방자치단체 규제개혁 추진체계의 현황 및 문제점

행정규제기본법에 따라 지방자치단체는 조례·규칙에 규정된 규제의 등록 및 공표, 규제의 신설 또는 강화에 대한 심사, 기존규제의 정비, 규제심사기구의 설치 등에 관하여 필요한 조치를 하여야 한다(행정규제기본법 3조 3항). 이에 따라 자치단체들은 조례 제정을 통해 규제개혁위원회를 설치·운영하고 있다. 위원회는 위원장 1인과 부위원장 1인을 포함하여 20인 이내의 지자체 공무원 및 민간위원(대학교수, 시민단체 임원, 변호사·공인회계사 등)으로 위원을 구성하여 운영한다. 지방자치단체의 규제 업무 절차는 다음의 그림과 같다.

   
 

현재 지방자치단체의 규제추진체제는 인력 및 전문성(역량) 부족, 규제 업무를 담당하는 조직 분산 및 순환보직으로 인한 전문성 부족, 형식적 규제심사, 국가와 국회 주도의 규제정책 및 기준설정, 규제관리체계 미비 등이 문제로 지적되고 있다. 이를 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 지방자치단체 규제개선 담당 조직 및 인력의 한계를 들 수 있다. 지방자치단체의 경우 규제개선 전담체계의 미비로 담당자 한명이 규제관련 업무를 전담하거나 다른 업무와 함께 담당하고 있어 효율적인 규제개선 업무가 사실상 곤란하다. 또한 규제업무가 복잡하고 어렵다고 인식하여 규제 부서 배치를 기피하는 경향이 있을 뿐만 아니라, 잦은 보직 교체로 담당 인력이 규제개혁에 대한 전문성을 갖기 어렵다. 이는 결과적으로 지방규제개혁위원회의 심의 안건 검토 등의 업무 수행에 영향을 미쳐 규제심사가 형식적으로 운영되는 요인이 되고 있다.

둘째, 자치단체의 규제개혁위원회 등 규제심사기구의 운영이 형식적이고, 활성화되어 있지 못하다. 16개 광역자치단체(세종시 제외)에 대한 점검결과 대부분의 광역지자체(14개) 자체 규제개혁위원회의 개최 횟수는 평균 3.2회에 그치고 있다.

셋째, 규제영향분석(RIA)도 제대로 이루어지지 못하고 있다. 일부 신설·강화 규제에 대한 규제영향분석서 작성이 이루어지고 있으나 피규제대상의 비용부담 등이 분석에 충분히 반영되지 못하고 있다. 상위법의 위임여부를 초과하였는지 여부 등만 충족하면 비용편익 분석 등 그 이상의 규제영향분석을 생략하는 경향이 있다. 피규제자의 반발이 있는 규제에 대해서도 이해관계자의 의견 등이 분석서에 충분히 반영되지 못하는 사례도 빈번하다.

2. 규제운영·관리 현황 및 문제점
규제운영 및 관리에 있어서는 규제 합리성·명확성·정합성 부족, 자의성·재량권 남용, 종합점검 시스템(review & check system) 결여(특히, 모니터링 및 평가 기능 취약)등이 문제가 되고 있다.

먼저, 명확성이나 합리성이 결여된 불합리한 규제는 규제집행상의 투명성을 저하시키고 궁극적으로는 규제에 대한 불신과 낮은 정책순응을 초래한다. 이러한 규제들은 지방자치단체의 자의적 해석으로 인한 문제뿐만 아니라 중앙의 해당부처에 대한 빈번한 유권해석 의뢰, 해당 부처의 불명확한 해석 등 질의와 회신상의 문제와 이로 인한 민원 처리 지연 등의 문제를 발생시키는 주요 원인이 되고 있다.

둘째, 행정규제 관리 시스템의 비체계성 역시 문제가 되고 있다. 지방자치단체의 규제개선은 민원서비스의 질적 향상과 직결되어 있으나, 아직도 주민들의 행정서비스 질적 향상에 대한 욕구를 뒷받침할만한 체계적이고 효율적인 민원처리시스템이나 행정규제 관련 홈페이지 등이 구축되어 있지 못한 경우가 많다.

셋째, 지방규제의 적정성 점검(test)이 이루어지지 않고 있다. 지방규제를 설정하는 과정에서 중앙-지방 간 ‘규제 적정성 테스트’를 거치지 않고, 중앙정부와 국회가 주도하는 방식으로 정부간 규제가 안배되고 있는 것은 지방규제의 중대한 문제이다.

3. 규제정비 현황 및 문제점 : 규제 내용상의 문제점
중앙정부 차원에서 기업부담 완화를 위한 규제개혁을 실시하여도 지자체 조례·규칙에 개정사항이 반영되지 않는 사례가 빈번하다. 구체적으로 살펴보면 먼저 중앙정부와 관련된 상위 법령이 이미 폐지되었음에도 불구하고, 하위 조례·규칙 등이 폐지되지 않는 경우, 둘째, 상위법령이 신설되었음에도 불구하고 하위 조례·규칙 등이 부재한 경우, 셋째, 상위법령이 개정되었음에도 불구하고 하위 조례·규칙 등이 개정되지 않는 경우, 넷째, 상위법령에 근거없이 자체적으로 규제를 적용하는 경우 등으로 나누어 볼 수 있다. 이는 규제개선 효과의 현장 체감도를 낮추는 중요한 원인으로 작용한다. 지자체는 지역주민의 민원, 규제완화로 인한 효과를 예측할 수 있는 객관적 분석 미흡 등의 이유로 상위법 완화규제를 적절히 반영하지 못하는 측면이 있다. 또한, 지자체가 상위법에서 위임받지 않았음에도 불구하고 지역주민의 민원을 의식하여 혐오시설 등의 진입규제를 강화하는 경우가 있다.

4. 공무원의 행태 및 의식 현황 및 문제점
규제 담당 관료의 늑장행정으로 인한 민원 처리의 지연, 불필요한 서류의 과다 요구, 관련 법령의 잘못된 해석 등의 불합리한 관행 및 행태가 일선행정기관에서 아직까지 존재하고 있으며, 이로 인한 주민들의 부담이 매우 커서 주민들의 주된 불만의 원인이 되고 있다.

Ⅳ. 지방정부 규제완화 방향 및 구체적 대안

1. 규제완화의 우선순위 설정

강한 규제, 중요한 규제, 복수산업을 규율하는 규제부터 우선 정비해야 한다. 실증분석 결과 약한 규제, 중요하지 않은 규제나 단일 산업만을 규율하는 규제보다는 강한 규제, 중요한 규제와 복수산업을 규율하는 규제가 생산성에 큰 영향을 미친 것으로 나타났다. 따라서 건수 위주의 약한 규제 및 중요하지 않은 규제의 완화보다는 강한규제, 중요한 규제 등을 적극 완화하여 규제를 실질적으로 완화하고 피규제자들이 이를 체감할 수 있게 할 필요가 있다. 특히 규제의 완화에 따른 생산성 증대효과는 매우 큰 반면 그간 상대적으로 완화가 부진하였던 강한 규제의 완화에 노력을 집중할 필요가 있다.

2. 규제개혁 추진 주체의 역량 강화
지자체 규제 완화는 일반 주민의 복리 증진 관점도 중요하지만 동시에 지역 중소기업의 성장과 발전을 촉진하는 관점도 중요하게 다루어져야 할 필요가 있다. 지역 중소기업은 지역의 성장과 고용에서 절대적인 역할을 하기 때문이다. 특히 지역 중소기업의 창업 관련 인·허가 기준의 적정화, 기업 운영상 불필요한 부담의 완화 등이 중요하다. 현재 지방자치단체 규제개선의 형식적 절차는 상당한 수준으로 정비되어 있다. 문제는 규정된 절차가 지역 중소기업에게 기업하기 좋은 환경을 제공하는 방향으로 실질적으로 작용해야 한다는 점이다. 중소기업 관점에서 규제개혁을 촉진하기 위하여 해당 분야의 전문 역량을 보강해야 한다.

3. 규제절차의 개선 및 강화 : 규제영향 분석(Regulatory Impact Assessment) 강화
사업 인·허가 등 규제 기준의 합리화(적정화)를 위해서는 관련 규제를 입안할 때 사업의 업종, 규모, 지역 환경 등을 충분히 고려한 분석을 선행할 필요가 있다. 또한 기업에게 지나친 비용을 유발하는 각종 신고, 보고, 서류 제출 의무 등 행정적 규제를 완화함으로써 기업 부담을 경감할 필요가 있다. 각종 수수료와 부담금 등 금전 납부 의무, 과태료, 벌금, 영업정지 등 행정적 제재, 생산과 영업 등 기업 활동에 관련된 금지 또는 의무 기준을 개선하는 것도 중요하다. 이 같은 규제들은 규제 전에 규제로 인한 영향을 분석하고 판단함으로써 사전적으로 규제의 적절성을 확보하는 것이 중요하다. 즉 지자체의 규제영향 분석 능력을 질과 양의 면에서 강화하고 주요 규제에 대한 규제영향 분석을 의무화하여 충분한 규제영향 분석이 선행되도록 하는 방안이 추진될 필요가 있다. 특히, 의원입법안의 경우에도 규제영향평가를 의무화하는 조치가 요구된다. 현재 정부입법안에 대해서는 사전규제심사를 거치도록 되어있으나, 의원입법의 경우 절차가 간소화되어 있어 비용과 편익에 대한 고려 없이 규제입법이 양산될 소지가 있다.

4. 행정규제 간소화 방안 
지방자치단체 규제의 대부분을 차지하는 인·허가 규제와 관련해서 업무처리 간소화(process re-engineering)가 요구된다. 즉, 인허가를 신고로 바꾸거나 신고서류 간소화, 인허가 업무 처리기간 명시 또는 일정처리기간 경과 시까지 처리결과를 알려주지 않는 경우 자동 승인된 것으로 간주하는 자동승인제도(Silence is Consent) 등의 도입을 통해 불필요한 진입장벽을 없애고 창업을 위한 시간과 비용 및 불확실성을 줄이기 위해 노력해야 한다.

5. 상위법 재·개정 미반영에 대한 개선방안
지방자치단체가 상위법 조례개정을 적극 반영하도록 유인과 제재를 고려할 필요가 있으며, 상위법령 개정 등 지방규제 개혁에 관련된 제반 사항을 점검할 수 있는 종함점검 시스템을 개발, 운영할 필요가 있다. 지방규제에 대한 종합적인 정보와 함께, 상위법령의 제·개정 및 폐지에 대한 세부 내용을 실시간으로 알려주고 이를 곧바로 자치법규에 반영되어 집행될 수 있도록 해야 한다. 또한 지방자치단체 자치법규의 상위법령과의 불일치 등을 수시로 자체 점검해야 한다. 이러한 노력이 성공하기 위해서는 중앙부처와 지방자치단체간의 유기적인 협조체제의 구축이 필요하다. 

6. 지방규제 총량제 및 일몰제 도입
반드시 시행해야 하는 법정규제가 아닌, 새로운 권리 침해적 지방규제를 고려하는 경우, 해당규제는 일정 기간 동안만 시행되고 이후에 없어지는 것을 원칙으로 정할 필요가 있다. 규제는 일단 시행되기 시작하면 잘 없어지지 않는 특성이 있다. 현행 지방 규제의 숫자가 계속 늘어나는 이유 중 하나는 규제는 일단 만들어지면 잘 없어지지 않기 때문(규제의 피라미드 현상)이다. 또한, 규제의 총량한도를 규제하는 시스템을 도입하여 규제를 적절하게 관리하여 기업활동을 최대한으로 지원해야 한다. 이를 위해서는 규제건수를 공무원 수에 연계하여 관리하거나, 신설규제 일몰제 적용을 보편화하는 조치가 시행되어야 한다. 그리고 법정 의무적 규제는 반드시 시행하되 법에서 지방에 실시여부를 위임한 규정의 경우 특정 기간을 정해두고 그 기간 동안만 규제를 시행하는 것을 원칙으로 정할 필요가 있다.

7. 규제완화(개선)에 대한 유인 제공
자치단체 공무원의 태도에 따라 기업활동을 위한 지방규제 개선은 상당히 다른 결과를 나타낼 수 있다. 자치단체 공무원이 적극적이고 업무역량이 뛰어나면 기업활동이 상당히 활성화될 수 있다. 규제담당 공무원들이 규제업무를 적극적으로 처리하도록 하기 위해서는 먼저 이들의 전문성을 향상시킬 필요가 있으며, 열심히 일하는 공무원들을 보호하는 제도적 장치와 인센티브 제도가 필요하다. 지자체 규제완화(개선) 우수사례 표상, 기업활동을 위한 지방규제개선을 위해 노력한 ‘공무원의 업무에 대한 면책’을 활성화 하는 방안 등을 고려할 필요가 있다.

IV. 결론
복합적인 규제개선(완화)을 위해 관련되는 부처, 기관, 중앙정부와 지자체간의 유기적 협력 강화 필요하다. 관련기관으로 구성되는 현장 지향적인 협업적인 시스템을 구축, 운영하여 문제해결에 대한 접근성을 강화해야 한다. 특히 기업 활동을 저해하는 규제의 상당수가 다수의 부처가 관련되어 있는 덩어리 규제가 많음을 감안하여 전문성을 지닌 기관간의 협업적이고 총괄적인 시스템 구축이 중요하다.

중앙정부의 정책수립과 지방자치단체의 정책집행에 차이가 존재하므로 그에 따른 접근방식이나 전략도 달라져야 한다. 중앙정부는 수립된 정책이 지방의 행정에서 잘 집행될 수 있도록 지원·자문하고 지방자치단체는 자체 규제개선의 추진역량을 강화하며 정책 집행상의 문제점을 적극적으로 중앙정부에 건의하는 등의 역할 분담 필요하다.

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