※ 2013년 5급 공채(재경직 기출문제)
[제3문] 최근 많은 지방자치단체에서 지방공기업 등의 설립을 통해 다양한 자체사업을 추진하면서 상당한 수준의 재정위기 상황이 보고되고 있다. 다음 물음에 답하시오.
1) 재정위기의 원인을 행정통제의 관점에서 분석하시오.
2) 이를 해결하기 위한 행정통제의 개선방안을 지방자치단체장 등 선출직 공무원에 대한 논의를 포함하여 기술하시오.
I. 서론
일반적으로 선출직 공무원들은 임기가 정해져 있고, 재선을 추구하기 때문에 자신의 임기 안에 가시적인 실적을 달성하려고 한다. 따라서 주민 직선에 의해 선출되는 지방자치단체장 역시 명시적이고 가시적인 정책을 추진하고 성과를 달성하는데 많은 노력을 하게 된다. 단기간에 선거공약으로 내세운 정책과 자신들의 업적을 달성하기 위해 지방공기업을 만들어 수익사업 등을 추구하는 경우가 많다. 이러한 경우 사전에 이러한 정책 사업들에 대한 타당성 검토가 형식적이고 부실하게 이루어지기 쉽기 때문에 지방자치단체의 심각한 재정위기를 초래할 수 있다. 또한 사후에 이러한 사업의 성과와 이들 사업을 추진한 선출직 공무원에 대한 실효성 있는 통제수단이 마련되어있지 않다는 점도 문제이다. 아래에서는 행정통제의 관점에서 지방재정 위기의 원인과 개선방안을 검토해보기로 한다.
Ⅱ. 행정통제 관점에서 재정위기의 원인
1. 재정위기의 개념
재정위기(fiscal crisis)란 재원부족이나 방만한 재정운영에 따른 과도한 재정지출로 자치단체가 기본적으로 공급해야 할 공공서비스가 충족되지 못함으로써 자치단체로서의 기능이 정지될 우려가 높은 재정상태를 말한다. 즉, 재정위기란 일시적인 세수감소나 지출증가로 인하여 발생한 재정수지가 악화되는 재정상태라기 보다는 상당기간 구조적으로 재정수지가 악화되어 자치단체 스스로의 자구노력만으로는 재정수지의 개선이 불가능한 재정상태라고 할 수 있다(이승종 외, 2014).
2. 행정통제 관점에서 재정위기의 원인
1) 행정통제의 유형
행정통제 방안은 통제 주체를 기준으로 크게 내부적 통제(행정부 자체에 의한 통제)와 외부적 통제(행정부 외부 기관에 의한 통제)로 구분할 수 있으며, 이를 다시 공식적인 것과 비공식적인 것으로 나눌 수 있다. 내부통제는 상급기관(중앙정부 및 상급 지방자치단체)에 의한 통제, 감사원 등의 감찰기관에 의한 통제, 결과 평가에 기반한 통제, 공무원의 직업윤리에 의한 자기 통제 등을 들 수 있다. 반면에 외부통제로는 지방의회에 의한 통제, 사법부에 의한 통제, 시민에 의한 통제(주민투표, 주민감사청구, 주민소송 제도 등, 시민단체에 의한 통제), 이익집단에 의한 통제, 언론 및 매스컴에 의한 통제 등을 들 수 있다.
2) 내부통제 관점에서 지방자치단체 재정위기 원인
지방자치단체의 재정위기가 초래된 원인은 지방 재정운영의 책임성 부족 및 지방자차단체장 및 지방공무원의 도덕적 해이에 대한 내부 통제 기능이 미흡하기 때문이다.
첫째, 자치단체장의 선심성 공약으로 인한 무책임한 사업남발과 도덕적 해이가 재정위기의 주된 원인이다. 1995년 민선자치단체장 선거 이후 지방분권화가 가속화되면서 지방재정운영에 대한 자율성이 높아지게 되었다. 자치단체장들은 재선을 위해 선심성 재정운영 혹은 업적을 남기기 위해 벌이는 각종 지방사업의 부실화로 인한 방만한 재정은 막대한 지방부채 발생의 원인으로 작용하고 있다. 대표적인 예로 인천시의 은하레일과 도시축전, 용인시의 경전철 사업, 태백시의 오투 리조트 사업 등으로 인해 지자체가 빚더미에 나앉은 경우를 꼽을 수 있다. 지방정부에 의한 호화청사도 같은 맥락에서 파악할 수 있다. 지자체 또는 자치단체장은 자치단체의 빚이 늘면 다음 지자체장이나 의회가 해결해거나, 그렇지 않을 경우는 중앙정부가 해결해 줄 것이라는 안일한 생각으로, 예산을 과다 편성하고 예산 절감에 소극적으로 임하는 등 도덕적 해이를 보이고 있다.
둘째, 부실한 재정관리 등 지방공무원의 도덕적 해이에 대한 내부 통제 역시 제대로 이루어지지 못하고 있다. 2011년 감사원이 발표한 “지방재정 건전성 진단점검결과”에 의하면, 많은 자치단체들은 세입예산 과다, 세출예산 과소계정, 포괄사업비 등 변칙적 예산운용, 세수결손보존을 위한 내부거래 (특별회계의 일반회계로의 전출, 회계간 상호전용), 적자 은폐를 위한 분식회계 (결산)등을 이용하여 지방재정의 투명성을 해치고 부실관리를 야기했다. 중앙정부에 재정적으로 의존하면서 재정여건을 감안하지 않은 지방채 발행, 순수한 주민사업은 외면한 채 부실한 자치단체의 산하기관이나 민간단체에 대한 예산지원 등 선심성?행사성?낭비성 예산을 집행하는 지방공무원의 도덕적 해이로 인해 재정위기의 원인이 된다.
셋째, 더 큰 문제는 이러한 지방자치단체장의 선심성 정책을 제약할 수 있는 사전 사업성 검토가 부실하며, 사후적으로 실패한 사업과 방만한 재정운영에 대한 책임을 물을 수 있는 실효성 있는 통제 제도가 미흡하다는 점이다. 현재 지방재정의 건전성을 관리하기 위해서 사전적으로 중기지방재정계획과 일정규모 이상의 사업 수행 이전에 타당성을 검토하는 중기지방재정계획 등 지방재정관리제도가 운영되고 있으나 운영성의 문제점으로 인해 실효성이 낮은 점 역시 문제이다.
3) 지방자치단체 재정운영에 대한 중앙정부의 관리·감독 소홀
지방자치단체의 상급 기관으로서 지방자치단체 공무원과 자치단체장의 방만한 재정운영을 감시·감독해야 할 중앙정부가 제 역할과 기능을 다하지 못하고 있다. 현재 우리나라는 중기지방재정계획, 지방재정투·융자심사제도, 재정분석·진단제도 등 다양한 지방재정관리제도를 운영 중에 있지만 재정위기를 효율적으로 대처하기에는 미흡하다는 비판을 받고 있다.
4) 외부통제 관점에서 지방자치단체 재정위기 원인
첫째, 지방자치단체 장과 집행기관의 도덕적 해이를 통제해야 할 지방의회의 전문성 및 견제능력의 한계를 들 수 있다. 우리나라의 지방자치단체의 기관구성의 특징은 자치단체장 우위의 기관대립형으로, 자치단체장과 지방의회 간의 관계와 견제와 균형의 원리를 실현하기 어렵게 되어있다. 즉, 자치단체장의 법적 권한 및 정치적 영향력이 강하기 때문에 지방의회가 자치단체장에 대한 적절한 감시·견제 역할을 수행하는데 한계가 있다. 자치단체장의 선심성 사업이나 대규모 전시성 개발 사업 등에 대한 통제가 제대로 이루어지지 못하고 있다. 또한 의회의 전문성 부족으로 인해 자치단체 공무원들의 방만한 재정 운영 등에 대한 통제 역시 곤란하다.
둘째, 시민통제의 한계를 들 수 있다. 현재 우리나라 지방자치법 및 개별법에서 자치단체장을 비롯한 선출직 공무원에 대한 주민통제 수단으로 주민투표, 주민소환제, 주민감사청구제도 및 주민소송 제도 등이 도입되어 있다. 그러나 엄격한 요건 및 복잡한 절차상의 제약으로 인해 실효성 있는 통제수단으로 작용하는데 한계가 있다.
III. 지방자치단체 재정위기 극복을 위한 행정통제 개선 방안
1. 내부통제 개선방안
1) 상급기관에 의한 통제 강화 : 중앙정부의 노력
지방의 재정위기를 극복하기 위해서 중앙정부는 거시적 관점에서 지방재정건전화를 위한 제도적 관리와 통제 장치를 개선하고 지방재정의 자율성 확대 전략과 방만한 지방재정 운영에 대한 엄격한 감사 등을 수행해야 한다. 먼저, 중앙정부는 지방재정의 자율성 확대를 위한 전략과 동시에 부실한 재정운영을 막기 위한 감사 등의 활동을 병행해야 한다. 중앙정부는 지방자치단체의 방만한 재정운영을 근절하기 위한 통제 제도를 모색할 필요가 있다. 현재 지방재정법 제11조에 규정된 지방채 발행한도액과 관련하여 지방공기업의 남설 및 포괄적 부채관리 방안을 마련할 필요가 있으며, 제55조에 규정된 지방재정 분석·진단제도의 개선이 필요하다. 또한 형식적으로 운영되고 있는 지방재정투융자 심사의 강화를 통해 재정운영의 책임 귀속을 명확히 해야 한다. 사업별 실명제를 통한 투융자심사, 모니터링, 결산, 감사의 단계로 나누어 내부 관리의 부실이 밝혀지면 민형사상의 책임은 물론 정치적 책임성을 부과할 수 있는 제도적 장치가 마련되어야 한다. 보다 거시적 측면에서 지방재정위기관리를 위한 절차 및 기준을 담은 지방재정위기관리법의 제정과 ‘재정파산제도 도입’ 등을 도입함으로써 자기 책임성이 전제된 지방재정위기관리제도를 마련할 필요가 있다.
2) 재정건전성 강화를 위해 지방자치단체의 자기책임성 확보
지방정부는 재정건전성 강화를 위해 자기책임성을 확보해야 한다. 지방재정위기는 최근 비과세 감면 등 재정정책으로 인한 세수감소와 사회복지 등 세출증가가 구조적으로 취약성을 노출하고 있지만 선심성 지출, 비효율적 예산집행 등 도덕적 해이에서 비롯되었다. 특히, 단체장들의 호화 청사건립, 선심성 세출 등 무리한 재정지출은 지방재정자립을 지속적으로 낮추고 있다. 지방소비세1)가 도입되어 지방세입을 보강하고는 있지만 여전히 부족한 재원이다. 그러므로 중앙의존구조를 탈피할 수 있는 방안을 모색해야 할 것이다.
2. 외부통제 개선방안
1) 지방의회에 의한 통제 강화
지방의회는 단체장의 독단적이고 무리한 재정운영을 견제하고 지방자치단체 공무원들의 예산낭비 등 도덕적 해이를 감시하고 통제하기 위한 전문성을 제고해야 하며, 한편으로는 주민참여예산제도 등의 활용을 통해 적극적으로 시민단체 및 주민들과의 협력을 강화해 나갈 필요가 있다.
2) 시민에 의한 통제 강화
자치단체장에 대한 민주적 통제방안의 실효성 제고하기 위해서는 이미 도입되어 있지만 엄격한 절차상의 요건 등으로 인해 활용이 저조한 주민통제수단인 주민소환제도, 주민감사청구제도 및 주민소송제도 등의 절차 및 요건의 완화를 통한 통제장치로서의 실효성을 확보할 필요가 있다. 이를 위해서는 시민사회의 역할을 확대할 필요가 있다. 시민사회단체와 시민들의 합리적인 참여는 지방재정의 투명성 증진차원에서 중요하다. 지방재정의 투명성 증진 차원에서 상당한 정보와 전문성을 갖춘 주민과 시민사회단체들의 합리적인 참여가 지속되어야 한다. 시민단체와 주민은 지방자치단체의 재정운영에 대하여 ‘견제와 감독, 감시, 참여와 관심’을 한층 더 가져야 할 것이다. 현재 의무적으로 지방자치단체에서 시행중인 주민참여예산제도 역시 예산의 편성과 집행에 있어 건전성과 투명성을 높인다는 점에서 의미가 있다. 중요한 것은 지방자치단체, 시민단체, 주민 등이 제도의 본질을 추구하기 위해 협력할 필요가 있다는 것이다.
Ⅳ. 결론 : 생략
각주)-----------------
1) 지방소비세는 국세인 부가가치세의 5%(2013년부터 13%)를 지방소비세로 전환하여(행정안전부,2010), 지방자치단체에 교부금 개념으로 재원을 이전해주는 지방세법 내의 세목으로, 교부세의 일종이다(지방세법 제159조 2항.5항).
