정책사례 활용 : 온실가스 배출권거래제도(2)

지난 호에서는 온실가스배출권거래제도 도입과 집행을 둘러싼 부처 간 갈등원인을 살펴보았습니다. 이번 호에서는 2011년도 입법고시 기출문제를 중심으로 정책수단으로써 온실가스배출권거래제도의 특징과 장·단점을 분석해보기로 하겠습니다.

1. 환경규제 수단의 유형

일반적으로 환경정책의 목표를 달성하기 위한 규제수단은 명령지시적 규제수단과 시장유인 규제수단으로 분류할 수 있다. 온실가스배출권 거래제도는 대표적인 시장기반 규제수단의 예이다. 그러나 온실가스배출권거래제도 도입 이전에 2010년부터 온실가스 배출량 감축을 목적으로 운영하고 있는 온실가스 목표관리제도 등 아직까지 우리나라 환경규제 수단은 명령지시적 규제수단이 대부분을 차지하고 있다.

1) 명령지시적 규제수단

명령지시적 규제(regulation by directives)는 규제목표의 달성을 위해 반드시 갖추어져야 할 요건이나 이행해야 할 행동 등에 대한 기준을 구체적으로 규정하고, 피규제자가 이 기준에 부합되는 조치나 행동을 취하고 있는지를 확인·감시하는 방식으로 이루어진다. 정부가 개인이나 기업이 따라야 할 또는 지켜야 할 행위기준(standards) 또는 규칙(rules)을 제정하고 이를 위반하는 기업이나 개인을 처벌하는 방법으로 규제가 이루어지는 것이 일반적이다.

명령지시적 규제수단은 통제지향적이고 경직적이며 규제대상인 기업이나 개인에게 재량성을 인정하지 않는다. 따라서 규제수단은 경제유인(economic incentives) 규제, 시장기반 규제(market-based regulation) 방식과 비교할 때 ① 효과성(effectiveness)이 낮고, ② 불필요하게 높은 비용을 초래하며, ③ 혁신을 가로막고, ④ 형평성 측면에서도 열등하다는 평가를 받는다(최병선, 2009). 그러나 명령지시적 규제수단이 비록 경직적이고 비효율성이 높기는 하지만, 규제효과가 직접적으로 나타나며 규제기관과 피규제자가 해야 할 일이 무엇인지를 명확히 알 수 있고, 그것이 효과적으로 집행이 된다면 어느 정도의 규제효과를 기대할 수 있는지가 분명하기 때문에(불확실성이 낮기 때문에) 이해하기가 쉽고 따라서 정치적으로 시행이 용이하다는 장점이 있기 때문에 아직까지 많이 활용되고 있다.

온실가스 감축을 위해 2010년부터 도입된 온실가스 목표관리제는 명령지시적 규제수단의 성격을 지닌다. 온실가스 목표관리제는 「저탄소 녹색성장 기본법」에 따른 국가 중기 온실가스 감축 목표(2020년까지 배출전망 대비 30% 저감)를 달성할 수 있도록 국가 온실가스 배출량의 약 60%를 차지하는 대규모 사업장을 관리업체로 지정하여 온실가스 배출량, 에너지 절약목표, 에너지 이용 효율 목표를 설정하고 관리하기 위한 규제수단으로 활용되고 있다.

2) 시장기반 규제수단(market-based regulation)

시장기반 규제수단은 환경기준이나 행정명령과 같은 직접규제 방식에 의존하지 않고, 시장을 규제 문제의 해결을 위한 기본적인 제도적 틀로 삼아 재산권(property rights)을 설정해 새로운 시장을 창출하거나, 시장실패를 치유함으로써 시장 고유의 본연의 기능을 원활하게 수행할 수 있도록 접근하는 규제방식이다. 시장기반 규제수단은 규제목적을 추구함에 있어서 규제대상인 기업이나 개인에게 어느 정도 재량성을 인정하며, 피규제자에게 유인을 부여함으로써 효율적으로 규제정책 효과를 극대화 할 수 있는 가능성이 있으며, 규제효과는 간접적으로 나타난다.

현재 온실가스 감축을 위해 활용되는 환경규제수단으로써 명령지시적 규제수단인 온실가스 목표관리제와 시장기반 규제수단인 배출권거래제도의 특징을 비교하면 다음과 같다.

[표] 배출권 거래제 및 목표관리제 비교

2. 온실가스배출권 거래제도의 장·단점 

1) 온실가스배출권 거래제도 의의 및 특징 : 시장기반 규제수단

온실가스 배출권거래제도는 특정 오염물질의 배출권을 재산권으로 설정해줌으로써 오염의 제거 의무가 가장 효율적으로 배분될 수 있도록 하는 규제방식으로 환경문제를 시장의 원리에 의해 해결하려는 대표적인 시장기반 규제수단에 속한다.

기업들은 정부로부터 온실가스 배출허용량을 부여받고, 그 범위 내에서 생산 활동 및 온실가스 감축을 하되, 각 기업이 감축을 많이 해서 허용량이 남을 경우는 다른 기업에게 남은 허용량을 판매할 수 있고, 반대로, 기업이 감축을 적게 해서 허용량이 부족할 경우, 다른 기업으로부터 부족한 허용량을 구입할 수 있도록 시장메커니즘(배출권 거래)을 활용하여 감축의무를 달성하게 된다. 우리나라는 2014년 12월 23개 업종 520여개 업체에 온실가스 배출권을 할당하여 2015년 1월 1일부터 온실가스 배출권거래제를 시행하고 있다.

2) 온실가스배출권 거래제도의 장점

① 높은 경제적 효율성(economic efficiency)

배출권 거래제도는 새로운 개념의 시장인 배출권 시장에서 서로 다른 입장에 있는 기업이 수요자와 공급자로 나뉘어 배출권을 거래하게 되고, 그 결과로써 오염제거 의무가 사회적으로 가장 효율적인 방법으로 배분되게 됨으로써 명령지시적 규제방식에 비해 기업의 부담을 줄이는 동시에 사회 전체적인 비용을 줄임으로써 경제적 효율성을 제고할 수 있다. 에너지경제연구원, 삼성경제연구원 등의 연구결과에 따르면 배출권거래제도의 도입이 이산화탄소 저감비용을 직접규제의 40-60% 수준으로 감소시키는 것으로 나타났다.

② 피규제기업에게 선택의 여지(재량) 및 신축성 부여

배출권 거래제도하에서 자신의 이익을 극대화하고자 노력하는 오염배출자(기업)들에게 오염저감비용과 배출권의 매매에 의한 수익과 비용의 크기를 비교하여 최적의 오염저감량을 선택할 수 있도록 함으로써 규제자의 불필요한 간섭을 최소화한다. 배출원이 되는 기업들에게 가장 비용 효율적인 수단을 자율적으로 선택할 수 있도록 경제적 인센티브를 제공한다는 점에서 획일적인 오염감축을 요구하는 명령지시적 규제수단에 비해 효율적이다.

③ 환경오염 방지 기술 혁신 및 환경산업 발전에 유리

배출권 거래제도는 기업들로 하여금 공해를 제거하도록 유도하는 계속적인 유인(incentive)을 부여하게 된다. 기업들은 탄소배출을 줄임으로써 비용을 최소화하기 위해 생산시설이나 공정을 개선한다든가, 보다 효율적인 기술개발에 주력하는 등 기술혁신(technology innovation)의 유인을 강하게 가지게 되며, 환경오염 방지기술과 환경산업의 발전이 가능하다.

3) 온실가스배출권 거래제도의 단점

① 규제효과의 불확실성

시장기반 규제수단의 효과는 근본적으로 기업이 갖고 있는 유인의 변화를 통하여 나타나는 간접적 규제의 성격을 띠고 있기 때문에 과연 어느 정도의 규제효과를 가져오게 될지가 불확실하다. 예를 들어 배출권 가격의 조정이 상황변화에 따라 신축적으로 조정될 수 없다고 하면, 이 제도는 효과성을 발휘하기 어렵다.

② 높은 거래비용(information cost, bargaining cost, monitoring cost 등)

배출권거래를 위한 제도 도입의 초기과정에서 높은 거래비용이 발생한다. 배출권 거래시장의 형성, 기업별 기존 배출량의 측정을 위한 정보비용, 합리적인 배출권 가격 설정 문제(시장가격이 낮게 설정될 경우 환경오염 저감 효과 달성 곤란), 배출권의 할당과정에서 정부와 기업간의 협상 비용이 매우 크며, 또한 배출권거래제도의 대상이 확대될 경우 굴뚝자동 측정 장치가 설치되지 않은 중소규모의 사업장의 경우 배출량 측정을 위한 측정비용, 감독비용 등 전반적인 거래비용이 높은 것으로 평가 된다.

③ 정치적 지지(정당성) 확보 곤란

온실가스배출권거래제도는 환경가치를 금전적 거래의 대상으로 본다는 점에서 환경단체의 저항과 반발 등이 강하며, 공해와 같은 사회악을 제거하는데 있어서 정부는 가차 없어야 한다는 일반적 관념 하에서 공해기업에 대하여 재량이나 선택성을 부여하는 것 자체가 못마땅하게 생각되기 때문에 정치적 지지를 확보하기 곤란하다는 문제가 있다.

최윤경