온실가스 배출권거래제도
지난 호에서 언급한바와 행정학 또는 정책학 2차 시험을 대비해서 활용할 사례를 학습하고 정리할 경우 가장 중요한 것은 행정이론 측면에서 중요한 사례를 선정하는 것이며, 교과서 또는 기출문제에서 이미 언급된 사례들을 우선적으로 학습하는 것이 효과적입니다. 또한 가능한 행정학 또는 정책학 이론과 관련해서 중요한 쟁점을 한 가지 이상 갖는 사례를 선택해서 정리해 두는 것이 답안 작성시 활용도를 높일 수 있는 방법입니다. 대표적인 사례로 최근 기출문제에서 여러 번 출제된 온실가스배출권거래제도를 들 수 있습니다. 2011년과 2013년 입법고시와 행정고시 행정학과 정책학 문제에서 온실가스배출권거래제도를 예로 묻는 문제가 아래와 같이 세 차례 출제된 바 있습니다. 기출문제에서처럼 지문에서 특정 정책사례가 주어지는 경우 문제에서 명시적으로 사례를 적용할 것을 요구하지 않더라도 답안작성 시 해당 사례를 적용하여 답안을 작성하는 것이 좋습니다.
온실가스배출권거래제도는 최근 행정학과 정책학 분야에서 출제빈도가 높은 정부조직(부처) 간 갈등관리와 정책수단의 선택과 관련해서 중요한 의미를 갖는 사례입니다. 총2회에 걸쳐서 정부조직간 갈등관리와 정책수단 선택 측면에서 온실가스배출권거래제도를 분석해보도록 하겠습니다.
1. 온실가스배출권 거래제도 도입 및 집행과정에서 부처간 갈등 발생 원인
정부조직간 갈등의 원인은 크게 조직구조 및 관리측면과 행태적인 측면에서 찾을 수 있다. 조직구조적 측면에서 분업구조에 따른 칸막이 현상, 조직관리 측면에서는 업무의 상호의존성 및 관할권의 중첩, 직무 전문성에 따른 교육훈련과 폐쇄적인 인사교류제도, 부처간 커뮤니케이션의 부족, 자원의 희소성 등이 부처간 갈등을 야기하는 주요 원인으로 지적되고 있다. 개인의 행태 측면에서는 공무원이 자신이 소속한 부처의 목적과 기능의 완수에만 지나치게 관심을 집중하고 다른 기관에 대해서는 배타성을 띰으로써 결과적으로 다른 부처와의 상호 조정 및 협조를 어렵게 하는 할거주의 행태가 부처간 갈등을 야기하는 원인이 될 수 있다. 이하에서는 온실가스배출권거래제도를 둘러싼 부처간 갈등의 원인을 조직구조적 측면과 조직관리 측면에서 분석해보도록 한다.
1) 조직구조적 측면 : 분업 구조(수평적 분화)에 따른 칸막이 현상(sectionalism)
행정조직은 기능이나 업무 특성에 따라 수평적인 분화 즉 분업구조를 갖게 된다. 이러한 수평적 분화에 따른 분권화와 권한의 위임은 구성원의 전문성의 증대와 문제해결 능력의 신장을 가져온다. 예를 들면, 대통령은 국토교통부와 환경부, 산업통상자원부 등 각부 장관에게, 그리고 각부 장관은 국장들에게 권한을 위임하여 업무의 효율성을 증대시킬 수 있다. 그런데 분업화되고 위임을 받은 부서들은 자신의 조직의 업무가 가장 중요하다는 인식을 하게 되며, 업무 특성뿐만 아니라 업무수행 태도, 업무수행 방식, 문제를 보는 시각 등에 차이가 발생하게 되기 때문에 칸막이 현상(sectionalism)을 초래하게 된다. 결국 부처간 분권화로 인한 업무단위는 칸막이가 되며, 협업적 문화가 조성되지 못하게 하고 지나친 분권화는 조직을 칸막이의 집합 혹은 봉토화로 변하게 한다(Dean,2010). 이로 인해 부처 간의 제국 형성 경향과 의사전달의 왜곡을 가져오는 원인으로 작동하며, 결과적으로 부처간 협력을 어렵게 할 수 있다.
온실가스배출권거래제도를 둘러싼 환경부와 산업통상자원부(지식경제부) 간의 갈등 역시 분업화에 따른 칸막이 현상이 주요 원인이다. 지난 2010년부터 배출권거래제도의 주무부처의 선정과 해당 법안의 주요 내용을 둘러싸고 지식경제부와 환경부 사이에 첨예한 갈등이 있어왔으며, 이런 갈등은 2012년 환경부가 주무부처로 결정되고 2015년 제도가 시행되고 있는 지금까지도 계속되고 있다. 환경부의 주도로 2013년 배출권거래제 도입이 결정되었으나 지식경제부의 반발로 2015년으로 미뤄진바 있으며, 지식경제부는 이전부터 환경부가 시행해 온 배출권 거래 시범사업에도 뛰어들어 같은 사업을 두 부처가 동시에 벌이는 사태가 벌어지기도 했다. 이러한 갈등이 발생한 이유는 온실가스배출권거래제에 대한 부처의 정책목표와 문제에 대한 시각, 정책을 둘러싼 이해관계가 서로 다르기 때문이다. 환경부는 통상적으로 환경보전을 위한 규제 업무를 담당하는 반면 산업통상자원부(지식경제부)1)는 에너지·자원의 안정적 효율적 수급체계 구축 및 산업·기술 개발을 통한 산업강국 실현 등을 주요 목표로 하는 부처로서 두 기관은 정책 목표 및 환경문제에 접근하는 시각 및 업무수행 방식과 태도, 정책대상집단(기업 등)에 대한 시각에 차이가 있다. 제도 도입 당시 환경부는 국가 중기 온실가스 감축목표를 달성하기 위해서 효율적인 배출권거래제 도입이 시급하다고 주장한 반면, 지식경제부는 산업계의 반대 의사를 반영하여 온실가스배출권거래제 도입이 산업경쟁력과 국민경제에 상당한 부정적 영향이 미칠 것이라고 주장배출권거래제에 신중한 입장에 있었다. 환경문제와 배출권거래제도를 보는 시각 역시 두 부처 간에 차이가 존재한다. 환경부는 지구온난화는 명백한 환경오염 현상이고, 온실가스를 대기오염물질로 보기 때문에 환경부가 주무를 맡아야 한다고 주장한 반면, 지식경제부는 온실가스 배출은 에너지 사용에 따른 부가적 현상이므로 에너지를 담당하고 있는 자신들이 관리해야 할 사안이라고 주장했다.
2) 조직관리 측면 : 업무의 상호의존성 및 관할권의 중첩
부처간 업무가 서로 연계되어 상호의존성이 높으면 부서 상호간에 서로 정보를 교류하고 업무 조정이 중요하기 때문에 협조의 필수적인 동시에 갈등이 발생할 가능성 역시 증가한다. 어느 한 부서의 시간 지연이나 업무 착오가 생기면 다른 부서의 업무에 지장을 초래하기 때문에 당연히 불만이 생기고 책임 공방으로 이어지는 갈등 관계로 이어지기 쉽다.
온실가스배출권거래제도 역시 배출권의 할당, 배출권거래시장의 형성 및 운영 등과 관련하여 주무부처인 환경부와 산업통상자원부, 지식경제부 등 여러 부처가 상호 의존성을 갖고 업무를 수행하게끔 되어있으며 이로 인해 갈등이 야기되었다. 온실가스배출권거래제도 도입이 본격적으로 논의되기 시작한 이명박 정부 당시(2010년) ‘저탄소 녹색성장기본법’ 시행령에서 환경부와 지식경제부가 공동으로 온실가스 감축과 에너지목표관리 주무를 맡게 하였으며, 국무총리실 소속으로 기후변화에너지센터를 만들어 두 부처를 관장하도록 하였다. 이처럼 동일한 업무를 정책목표 및 입장이 다른 두 부처가 공동 관리하도록 함으로써 부처 간 갈등이 야기되는 계기가 되었다. 2012년 ‘온실가스 배출권 할당 및 거래에 관한 법률’ 시행령에 따라 환경부가 배출권 할당 계획 수립부터 거래제 운영까지 주무부처 역할을 맡게 되었지만, 배출량인증위원회 등 합의제 기구를 구성해 지식경제부, 국토해양부, 농림수산식품부 등 관계부처가 공동작업반을 구성해 참여할 수 있도록 했으며, 배출권거래제의 정책입안과 10년 단위의 장기 기본계획은 기획재정부가 맡게 되었다. 그 결과 제도가 시행되고 집행되는 단계에서도 부처 간 갈등은 계속되고 있다. 2015년 6월 말에는 정부가 당초 예상보다 높은 37%의 감축 규모를 반영한 ‘2030년 온실가스 감축목표’를 유엔에 제출하면서 갈등이 고조됐다. 당시 산업계의 의견을 반영해 14.7∼19.2%를 주장했던 기획재정부와 산업통상자원부가 환경부가 나서서 감축목표를 무리하게 높였다는 비판을 제기하면서 산업계를 중심으로 경제 상황을 잘 모르는 환경부가 무리하게 감축을 추진한다는 불만이 지속적으로 제기되었다. 이에 따라 정부가 ‘온실가스 배출권 거래제’ 업무를 국내외 경제 상황, 수출 여건 등을 종합적으로 고려해 온실가스 관련 정책을 운용하고, 산업계와 유기적인 협조체제를 갖추도록 하기 위해 온실가스 배출권과 관련된 업무의 주무부처를 환경부에서 경제부처들로 분산 이전하는 방안을 검토 중이다.
각주_____________________________________________________________________________________
1) 2013년 3월 8일 정부조직법 개편에 따라 지식경제부의 상업·무역·공업, 외국인 투자 및 자원·에너지에 관한 업무 외에 통상교섭 및 FTA에 관한 업무를 추가하여 산업통상자원부를 신설하였다.
