이용훈 감정평가사
‘배분’에 대한 문제는 간단치 않다. 이혼에 따른 재산분할로 주택 1채를 나눠 가져야 한다면 어떨까. 2층짜리 단독주택을 등기상에는 공유지분으로 설정하고 각 층을 나눠 점유하는 구분소유적 공유는, 이혼 후 나쁜 감정 없는 친구 사이로 남는 무난한 결별이었다면 생각해 볼 수도 있다. 그렇지 않다면 일방이 소유하고 지분에 상당하는 금액을 지불하는 청산방식을 취해야 한다. 채권채무관계도 깔끔한 현금변제, 부득이한 대물변제를 통해 정리될 수 있다. 재개발이나 재건축과 같은 정비사업에서도 조합원의 자격을 지니는 이 중 완주자는 신상품을 받는 것으로 퉁친다. 중도 포기자나 조합원 자격이 안 되는 이는 현금정산을 하고 뛰쳐 나간다. 물물교환 또는 현금청산에 의한 재산권 정리 방식은 도시개발사업이라고 다르지 않다.
서울 강남 한복판 금싸라기 땅인 구룡마을을 개발하기 위한 도시개발 사업의 윤곽이 드러났다. 연내 사업계획 승인, 내년 착공으로 2,500여 가구 규모의 주택을 공급하며 이 중 절반은 임대주택으로 조성하는 계획이다. 2012년 6월 SH가 주도하는 공영개발(수용)방식의 도시개발사업이 확정된 후 서울시가 일부 토지를 환지방식 형태로 보상해주는 방안으로 사업방식을 변경한 것이 논란이 돼 질질 끌다 작년 말 「도시개발법」10조의 자동실효규정에 따라 도시개발구역이 해제되며 사업이 좌초됐다. 금번 ‘재수’의 길로 들어섰는데 전망은 어둡지 않다.
서울올림픽 당시 철거민이 집결해 형성된 구룡마을은 그간 서울시 최대 규모의 판자촌이라는 명성을 얻었다. 최근 매각된 한전부지는 고밀 개발이 가능한 강남의 마지막 금싸라기 땅이라면, 구룡마을은 어떤 요리 재료로 사용해도 좋은, 때 묻지 않은 ‘유기농 채소’와 같은 개발 후보지다. 흔히 개발 후보지의 매력을 도심과의 접근성, 거주의 쾌적성으로 판단할 때 구룡마을은 강남 세곡이나 내곡 보금자리주택지구에 견줘 전혀 밀리지 않는다. 이 구역은 민간, 공공 중 실질적인 개발 주체가 누구냐에 따라 막대한 개발이익 귀속 주체가 결정되기에 개발방식은 첨예한 문제일 수 밖에 없었다. 강남구가 서울시의 일부 변경된 개발계획에 제동을 건 것은, 특정 토지소유자의 경우 100만㎡에 달하는 토지를 보유하고 있어 자체 토지개발을 용인할 경우 과도한 개발차익을 보장한다는 문제 제기였다. 쌍방의 감사 청구로 갈등을 빚다 서울시가 강남구의 공영개발방식을 수용해 극심한 갈등은 일단락됐다. 작년 말 구룡마을 화재사건은 양측의 합의를 진전시키는 계기가 됐고 최근 마을회관 철거 행정대집행도 사업 재개의 잰걸음이 아닐까 추정된다. 구역지정과 개발계획 수립 등 모든 절차가 원점에서 출발하겠지만 ‘재수’ 과정인 만큼 재추진 절차는 속보(速步)가 예상된다.
신도시 택지개발사업의 규모에는 미치지 못하지만 도시개발 사업은 도심 내 미개발지를 효율적으로 활용하는 사업방식이다. 도시개발법 2조에서는 도시개발사업을 도시개발구역에서 주거, 상업, 산업, 유통, 정보통신, 생태, 문화, 보건 및 복지 등의 기능이 있는 단지 또는 시가지를 조성하기 위하여 시행하는 사업으로 정의하고 있다. 도시지역의 경우 주거, 상업, 녹지지역의 경우 1만 제곱미터 이상, 공업지역은 3만 제곱미터 이상의 규모 요건이 있다. 비도시지역은 30만 제곱미터(「건축법 시행령」 별표 1 제2호의 공동주택 중 아파트 또는 연립주택의 건설계획이 포함되는 경우로서 초등학교용지 확보나 도로 요건 등을 충족하는 경우 20만 제곱미터)이상을 확보해야 하므로 미니 신도시급으로 개발이 진행된다. 주거단지 조성이 큰 비중을 차지한다.
이 사업은 국가나 지자체, 일부 공공기관 및 정부출연기관, 지방공사 외에도 소유자가 주축이 돼 시행 할 수 있다. 민간 개발은 대부분 소유자로 구성된 조합을 통해 진행된다. 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자와 그 구역의 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받으면 조합 설립이 가능하다. 도시개발구역 지정은 국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장이 할 수 있고, 시장·군수 또는 구청장은 구역 지정을 요청할 수 있다. 지정에 앞서 주민 등의 의견청취를 듣는 절차가 강제되는데, 의견청취 공고가 있는 곳은 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질 변경, 토석의 채취, 토지 분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목의 벌채 및 식재 등 일체의 개발행위에 대해 허가를 받아야 한다. 개발이 예정된 지역에서의 ‘투기를 노린 신분 변화’ 혹은 ‘불필요한 행정상의 비경제’를 방지하자는 취지다.
구룡마을 개발 논란의 핵심을 개발이익 귀속 주체로 파악한다면, 이는 사업 방식의 문제와 결부된 것이다. 도시개발법 21조는 도시개발사업의 시행 방식을 3가지로 정하고 있다. 수용·사용 방식, 환지방식 그리고 이를 혼용하는 방식이다. 동법 시행령 43조는 ‘①대지로서의 효용증진과 공공시설의 정비를 위하여 토지의 교환·분합, 그 밖의 구획변경, 지목 또는 형질의 변경이나 공공시설의 설치·변경이 필요한 경우,②도시개발사업을 시행하는 지역의 지가가 인근의 다른 지역에 비하여 현저히 높아 수용 또는 사용방식으로 시행하는 것이 어려운 경우’는 환지방식을, ‘계획적이고 체계적인 도시개발 등 집단적인 조성과 공급이 필요한 경우’는 수용방식, 사업지역이 위 요건에 두루 걸치는 경우 혼용방식을 할 수 있다고 원칙을 두고 있다. 동 조에서 ‘사업의 용이성·규모 등을 고려하여 필요하면 국토교통부장관이 정하는 기준에 따라 도시개발사업의 시행방식을 정할 수 있다.’고 했는데, 국토교통부 장관이 정하는 기준은 국토부 훈령 형태의 ‘도시개발업무지침’을 지칭한다. 그러나 구체적인 사업방식 결정 세부 기준이 들어 있지는 않으며 사업방식에 대한 계획을 수립함에 있어 ‘사업의 수익측면 뿐 아니라 형평성도 함께 고려’하라는 정도의 기준만 눈에 띈다.
수용 또는 사용방식은 금번 확정된 구룡마을 개발 방식처럼 공영개발주체인 사업시행자 SH가「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용해 토지 및 지장물에 대한 보상금을 지불하고 사업구역 내 토지의 소유권을 취득하는 것이다. 구룡마을 지근거리의 보금자리주택사업으로 조성된 세곡이나 내곡지구에서의 종전 보상절차를 그대로 따르게 된다. 소유자등은 자신의 재산가치에 상당한 적정가격으로 보상금을 받고 자리를 내 주면 된다. 보상과 소유권 이전 절차가 마무리 되면 우선분양이나 임대주택 입주 등의 이주대책 성격의 후속 조치가 뒤따를 것이다.
환지방식은 물물교환의 형태를 띄고 있다. 정비사업에서의 재산 변환과정과 다를 바 없다. 토지를 토지로 전환시켜 주는 것을 평면환지, 공동주택 등 구분건물로 대체되면 입체환지로 불린다. 이 모든 계획은 환지 방식이 적용되는 지역의 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자와 그 지역의 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받아 세운 ‘환지계획’에 따른다. 재개발이나 재건축사업에서는 조합원 분양세대를 제외한 일반분양물량으로 사업비를 충당하고 부족분은 각 조합원의 분양가액과 권리가액의 차액으로 확정되는 분담금으로 보전한다. 도시개발사업의 환지방식도 이와 유사하다. 일반분양수입에 대응되는 보류지 또는 체비지는 조성이 완료된 토지 형태로 매각된다. 모두 환지하지 않고 일부를 남겨 그 매각수입으로 사업 비용을 감당하는 것. 평면환지인 경우 사업비용은 기존 건축물 보상비용, 철거비용, 기반시설 설치비용, 조합운영비 등이다. 정비사업에서 가장 큰 비용을 차지하는 건축공사비가 포함되지 않으므로 사업비용은 정비사업처럼 부담스러울 정도는 아니다.
환지방식의 경우 구역 내 모든 토지가 환지의 대상이 되는 것은 아니다. 면적이 작은 과소(過小) 토지는 환지 대상에서 제외할 수 있고, 주민 등의 의견청취 공람일 또는 투기억제를 위해 정한 기준일 이후 의도적으로 환지대상자를 늘리려는 시도는 용인되지 않는다. 1필지의 토지가 여러 개의 필지로 분할되는 경우, 단독주택 또는 다가구주택이 다세대주택으로 전환되는 경우, 하나의 대지범위 안에 속하는 동일인 소유의 토지와 주택 등 건축물을 토지와 주택 등 건축물로 각각 분리하여 소유하는 경우, 나대지에 건축물을 새로 건축하거나 기존 건축물을 철거하고 다세대주택이나 그 밖의 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」에 따른 구분소유권의 대상이 되는 건물을 건축하여 토지 또는 건축물의 소유자가 증가되는 경우는, 해당 토지 또는 건축물에 대하여 금전으로 청산(건축물은 보상)하거나 환지 지정을 제한할 수 있다. 한 때 유행했던 재개발구역 내 지분쪼개기 관행이 도시개발사업구역에서도 문제가 됐음을 짐작할 수 있다.
(2)편에서 계속
