- 정책집행 영향요인과 정책집행 연구 -
박훈 합격의법학원 행정학 전임
Ⅰ. 정책집행에 영향을 미치는 요인
1. 제 요인 : Sabatier & Mazmanian
(1) 정책변수
1) 정책목표의 명확성
2) 적절한 인과모형이론
(2) 집행변수
1) 재원
2) 집행기관 공무원의 성향
3) 집행기관 책임자의 리더십
4) 우호적 외부인사의 참여
5) 집행기관의 내부구조
6) 집행기관의 규정
7) 집행기관의 상호관계
(3) 환경변수 및 맥락변수
1) 사회경제적 상황
2) 관련 단체의 적극성과 자원
3) 대중의 지지와 관심
4) 지배기관의 지원
(4) 문제 관련 변수
1) 정책문제의 성격
① 행태 변화의 범위
② 대상집단 행태의 다양성
③ 대상집단의 상대적 규모
④ 타당한 이론 및 기술의 활용 가능성
2. 정책집행상 순응과 불응
(1) 순응의 의의 및 중요성
1) 순응의 의의
순응(compliance)이란 정책집행자나 정책대상 집단이 정책결정자의 의도나 정책 또는 법규의 내용에 부합되는 행위를 하는 것을 의미하며, 이와 상반되는 행위를 불응(noncompliance)이라 한다. 순응은 수용(acceptance)과 구별되는데, 순응은 외면적 행동이 일정한 행동규정에 일치하는 것인데 비해, 수용은 외면적 행동의 변화만이 아니라 내면적 가치체계와 태도의 구체적 변화까지 포함한다. 또한 순응은 복종(obedience)과도 구별되는데, 순응이 주어진 상황에서 특정한 규율과 사회적 규범에 대한 반응을 의미한다면, 복종은 구체적 상황에서 신분이 분명한 권위를 가진 인물이 내리는 명령에 대한 반응을 의미한다.
2) 순응의 중요성
정책이 의도한 목표를 달성하려면,
① 정책결정자의 의도대로 정책집행 과정의 참여자의 행태를 변화시켜야 하며,
② 이 행태의 변화가 원래 의도한 정책효과를 초래할 것이라는 인과관계가 올바른 것이어야 한다.
따라서 정책집행에 있어서 참여자의 순응은 정책효과가 나타나기 위한 충분조건은 아니며, 효과가 나타나기 위하여 꼭 있어야 하는 필요조건이다.
(2) 순응의 주체
정책결정 과정과 마찬가지로 정책집행 과정에도 다양한 행위자가 참여한다. 이들 참여자 가운데 정책집행 과정에서 순응 또는 불응의 가장 중요한 주체는 정책집행자와 정책대상 집단으로 구분할 수 있다. 그러나 뉴거버넌스의 대두와 더불어 정책집행에 민간부문의 각종 중간매개집단(intermediary groups)이 개입하게 되는 경우도 많아졌다.
1) 공식적 정책집행자
2) 중간매개집단
중간매개집단(intermediaries)이란 정책집행을 돕기 위해 공식 정책집행자로부터 집행 책임을 위임받은 개인 및 집단이다. 점차 재위임하는 경우도 증가하고, 이들의 자율성 때문에 순응 확보가 용이하지 않다.
3) 정책대상 집단
수혜집단은 정책집행에 순응하려고 하는 반면, 비용부담 집단은 불응하려고 할 것이다. 이 경우 정책집행의 성공여부는 두 집단 간 정치적 힘에 따라 달라진다. 일반적으로 편익이나 비용이 다수에게 넓게 분산된 경우 집합적 행위의 문제(collective action problem)가 나타날 수 있으므로 소수에게 좁게 집중된 경우 더 강한 정치적 힘을 발휘한다.
(3) 불응의 원인
1) 불명확한 의사전달에 기인한 불응
2) 부족한 자원에 기인한 불응
3) 정책불신에 기인한 불응
4) 순응에 수반하는 부담에 기인한 불응
5) 권위에 대한 불신에 기인한 불응
(4) 불응의 행태
1) 고의적인 의사전달의 조작 : 정책집행자가 자신이 원하지 않는 정책지시나 그 수행에 필요한 정보를 관련 집행부서나 담당자에게 전달하지 않거나 또는 선별하여 전달하는 등 의사전달체계를 왜곡시킴
2) 집행의 지연 : 정책결정자가 정책집행자에 비하여 재임기간이 짧다는 것을 이용하여 특정정책에 대한 집행을 계속 유보하거나 정책이 집행을 매우 느리게 진척시킴
3) 정책의 임의변경 : 정책집행자가 주어진 재량권을 이용하여 정책목표나 이를 실현하는데 필요한 수단 및 절차를 변경함
4) 불집행
5) 형식적 순응
6) 정책의 취소 : 불응의 가장 적극적인 형태
(5) 순응 확보 방안
1) 도덕적 설득(moral persuasion)
2) 유인(incentives) 또는 보상(rewards)
3) 처벌(penalty) 또는 강압(coersion)
Ⅱ. 정책집행 연구의 전개
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| 주요 내용 | 대표적 연구 |
| 1세대 집행 연구 | ․1970년대 단일사례연구 ․정책집행을 비관적인 관점에서 실패가능성이 높은 것으로 봄 ․정책집행의 이슈를 학자공동체 뿐 아니라 일반국민들에게 확산시킴 | Pressman & Wildavsky, Derthick, Bardach |
| 2세대 집행 연구 | ․1970년대 후반 이후 이론형성 추구 ․하향적 접근방법과 상향적 접근방법간 논쟁 전개 | Van Meter & Van Horn, Nakamura & Smallwood, Mazmanian & Sabatier, Lipsky, Ingram, Elmore, Hjern & Hull |
| 3세대 집행 연구 | ․하향식 접근방법과 상향식 접근방법을 결합한 이론적 모형 구축 시도 ․이전보다 더욱 과학적인 집행연구 추구 | Goggin |
1. 고전적 집행 이론
① 정치.행정 이원론에 근거하여 정책결정과 정책집행을 엄격하게 분리한다.
② 정책은 합리적으로 결정되면 집행은 자동적으로 이루어진다고 보았다.
③ 국민에게 정치적 책임을 지지 않는 정책집행자가 정치적 책임을 지는 정책결정자가 결정한 정책을 기계적으로 집행만 하면 된다고 인식하였다.
④ 기술적인 사항을 제외하고 집행과정에서 재량권을 거의 인정하지 않았다.
⑤ 정책집행은 정치적 성격이 없는 기술적 과정으로 이해하였다.
2. 현대적 집행 이론
(1) 정책집행의 중요성 인식
1) Pressman & Wildavsky의 '집행론(Implementation)'(1973)
① 민주당 존슨 행정부의 위대한 사회(Great Society) 프로그램의 일환인 오클랜드 사업 실패에 대한 연구
② 정책내용 : 일자리 창출을 위한 공공사업과 기업지원정책
미연방정부의 상무부 경제개발국은 흑인 실업자 구제를 위해 1966년 인구 36만 명에 실업률이 8.4%인 샌프란시스코 인근 오클랜드 시를 선정하여 시범사업을 실시하였다. 총 2,300만 달러 규모의 공공건설사업을 통해 2,200여 개의 일자리 창출을 계획하였고, 흑인 실업자 고용 기업에 160만 달러 규모의 재정지원을 통해 800여 개의 추가 일자리 창출을 계획하였다.
③ 성과 : 3년간 약 300만 달러를 지출하였지만 새로운 일자리는 10∼43개밖에 늘지 않음
④ 실패요인
㉠ 집행과정에서 참여기관 및 참여자(거부점, veto point)가 많아 이들의 반대에 많이 노출됨
㉡ 정책집행을 책임지는 인사의 교체로 집행에 대한 기존의 지지를 유지하기 곤란함
㉢ 정부지원을 받으려면 최소한의 담보능력이 있어야 하는데 담보능력이 있는 기업일수록 노동자의 채용을 꺼려함
2) Hargrove는 정책집행에 대한 연구가 소외된 것을 잃어버린 고리(missing link)로 표현하면서 정책집행에 관한 체계적.분석적 연구의 필요성을 지적함(1975)
(2) 현대적 집행관의 특징
① 정치.행정 일원론에 기초하여 정책결정과 정책집행을 엄격하게 구분하지 않고 연속적인 과정으로 이해한다.
② 정책이 합리적으로 결정되었다고 하더라도 정책결정자가 의도한 효과가 나타나지 않을 수 있다고 인식한다. 따라서 정책집행 과정은 자동적인 과정이 아니다.
③ 정책집행 과정에서 정책의 실질적 내용이 결정되거나 정책이 변경되기도 한다. 정책집행 과정에서 이루어지는 의사결정을 ‘행정적 결정’이라고 한다.
④ 정책집행자에게 광범위한 재량권을 인정할 필요가 있다고 인식한다.
⑤ 정책집행은 정치적 성격을 띤다.
