- 비용편익 분석(1) -

박훈 합격의법학원 행정학 전임

1. 비용편익 분석의 개념

(1) 의의

비용편익 분석(cost-beneift analysis: CBA)은 정책의 긍정적인 효과와 부정적인 효과를 계량화하고 이를 체계적으로 비교하여 정책 대안을 합리적으로 분석하고 평가하는 논리이다. 정책대안의 비교･평가기준 중 주로 ‘능률성’에 초점을 두는 기법이며, 정부의 특정 사업이 채택되었을 때 그 사회의 모든 구성원들에게 발생되는 유형･무형의 모든 편익과 비용을 체계적으로 열거하여, 일정한 판단 기준에 따라 그 사업의 타당성을 평가한다. 정책 대안의 비교･평가에서 핵심적인 절차이며 기법이다.

비용편익 분석은 처음 민간부문에서 발전되어 왔으나 정부부문으로 확산되었고 특히 PPBS 제도 하에서는 모든 정부 사업을 일련의 구조 하에 이 비용편익 분석 논리로 평가한다. 이 기법을 정부 사업에 적용할 때에는 민간부문에 비해 다음과 같은 차이가 있다. ① 정부사업의 편익과 비용은 단순히 정부 세입의 증감이 아니라 사회 전체의 후생의 증감으로 정의되기 때문에, 이윤가능성에 초점을 두는 민간사업보다도 더 광범위한 결과에 관심을 기울인다. 또 정부는 정책의 결과 중 금전적인 요소를 넘어 비금전적인 요소도 함께 고려한다. ② 정부 사업의 편익 및 비용을 민간의 경우와는 달리 산정할 때가 많다. 정부 사업의 투입 요소 및 산출물이 시장에서 거래되지 않는 것일 때에는 그 시장 가격이 존재하지 않는다. 이 경우 그 자원들의 진정한 가치를 반영하는 ‘잠재 가격’(shadow price)을 구하여서 그것을 편익과 비용의 계산에 적용한다. ③ 정부 정책에는 기업과는 달리 상충적 성격의 복수의 정책 목표들이 함께 들어 있다. 이 경우 정부가 이러한 상이한 목표들에 대해서 어떤 태도를 취할 것인가는 사업의 편익 및 비용의 계산과 관련하여 기본적인 영향을 준다.

(2) 비용편익 분석의 한계점

비용편익 분석은 이론적으로 우수하다. 그러나 특히 정부 사업 평가에 적용할 경우에 다음과 같은 한계점을 유의해야 한다. ① 현실의 정책 과정에서는 시간, 자원, 지식, 법적인 제약이 있기 때문에 비용편익 분석 논리에 의거하여 대안을 평가하는 경우가 한정되어 있고 정치적 논리로 사전 결정된 대안을 사후 정당화 수단으로 사용될 수 있다. ② 편익을 화폐단위로 환산하는 것은 무형적 편익이 많은 정부 사업에는 부적합하다. ③ 비용편익 분석에서 비용은 잠재가격이라고 하는 완전경쟁시장에서 형성된 가치를 적용해야 하지만, 독점이나 정부개입으로 인해 이러한 가격을 적용하기가 어렵다. ④ 사회적 형평을 고려하지 않는다. 이 때문에 소득재분배를 약화시킬 수 있다. ⑤ 비용편익 분석에서는 총편익이 총비용보다 크면 투자를 하는 것이기 때문에 비윤리적인 결과를 도출할 수 있다.

2. 비용편익 분석의 절차

비용편익 분석의 절차는 실현가능하고 상호배타적인 정책 대안의 식별, 사업 수명의 결정, 각 대안들의 편익과 비용의 추정, 적용할 할인율의 결정, 사업효과성 측정 방법의 구체화, 선정된 효과성 측정 방법에 의한 대안의 비교, 민감도 분석의 수행, 적정 대안의 선택 등과 같은 8가지 단계로 나누어 볼 수 있다.

(1) 정책 대안의 식별과 분류

설정된 정책 목표를 달성하기 위하여 이용 가능한 모든 대안들을 식별한다. 대안의 식별과 정의는 대안의 분석과 대안의 선택과정에서 중요한 영향을 미치게 되고, 특히 대안이 투자와 관련될 때에는 어느 한 대안의 선택은 타 정책결정에 있어서의 대안의 평가와 선택에까지 영향을 미칠 수 있기 때문에 더욱 신중을 기하여야 한다. 일반적으로 대안들은 상호 독립된 대안들과 상호의존적인 대안으로 분류될 수 있으며, 경우에 따라서는 상호 보완관계에 있는 대안들로부터 상호 대체관계에 잇는 것까지 여러 가지로 구분될 수 있다.

(2) 사업 수명의 결정

사업의 수명은 그 사업으로부터 편익과 비용이 나오는 것으로 기대할 수 있는 기간이다. 사업대안의 비교 기간은 각 사업대안들이 서비스를 제공할 수 있는 기간이고, 이 기간 동안에 발생하게 되는 모든 편익과 비용이 비교에 포함되어야 한다. 여러 개의 사업대안들을 비교하는 경우 모든 사업대안들의 수명이 일치하지 않는 경우도 있을 수 있지만, 대안의 비교를 위한 평가의 객관성을 높이기 위해서는 각 대안에 적용되는 서비스 제공의 수명이 동일하게 적용되어야 한다.

(3) 편익과 비용의 추정

이는 가장 중요한 기초 작업이다. 대안에 관련된 비용과 편익을 다 망라해야 하며, 나아가 이를 가능한 한 금전적 가치로 계량화해야 한다. 편익이란 정부 사업이 한 정부기관에 대해서가 아니라 사회 전체에게 주는 긍정적 효과이며, 비용이란 역시 어떤 한 정부기관에 대해서가 아니라 사회 전체에 끼치는 부정적 효과를 말한다. 비용편익 분석에서 편익과 비용의 추정에서 유의할 점은 다음과 같다.

1) 비용의 추정

비용은 미래에 발생할 비용만 계상하며, 과거에 이미 발생한 비용(매몰비용, sunk cost)은 고려하지 않는다. 비용을 민간의 원가 개념이 아니라, 기회비용(opportunity cost)의 입장에서 평가해야 한다. 또 비용은 자원의 투입에 따른 진정한 가치, 즉 완전경쟁시장에서 형성되는 잠재가격으로 평가해야 한다. 잠재가격을 유추하는 방법으로는 다음과 같은 5가지가 있다. ① 비교가격이다. 여기서 분석가는 비교가능하거나 유사한 물품의 가격을 이용한다. ② 소비자 선택이다. 여기서는 개개인이 주어진 무형물과 화폐 중에서 선택해야만 하는 상황에서 소비자 행태를 관찰함으로써 무형물의 가치를 분석가가 추정한다. ③ 파생수요이다. 여기에서 시장가격이 없는 무형물의 가치는 방문객들이 지불하는 간접비용을 근거로 해서 추정될 수 있다. ④ 조사 분석이다. 여기서는 분석가가 우편설문지 등을 이용하여 시민들의 의견을 조사하는 것이다. ⑤ 보상 비용이다. 여기서는 분석가가 무형물, 특히 원하지 않는 외부비용의 형태로 발생하는 것의 가치를 그것을 시정하는데 필요한 경비를 알아냄으로써 추정할 수 있다.

그러나 이런 이론적 토대의 비용 측정은 어렵다. 따라서 실제 사용되고 있는 관례는 투입 즉 실제의 지출만을 바로 비용으로 간주하는 방식을 사용하고 있다. 즉 비용의 항목들을 망라하고 각 항목의 비용을 측정하는 것이다. 예컨대, 최초의 비용으로서 연구개발비, 기획비, 토지구입비, 건물과 설비비 등과 정기적으로 투입되는 비용으로서 인건비, 자재비, 임대료, 간접적 행정비 등의 비용 항목을 식별해 이들을 각각 측정한다.
2) 편익의 추정

편익의 추정에서는 미래에 발생할 편익을 현재의 화폐 가치로 환산하여 평가하여야 한다. 비용편익 분석에서는 직접적 편익뿐만 아니라 간접적 편익도 고려하고, 특히 비용을 부담하지 않으면서 누리게 되는 간접적 편익도 고려해야 한다.

이론적으로 편익은 사회후생의 증가분을 의미한다. 그러나 사회후생 개념 자체가 모호하고 그 측정이 어렵다. 따라서 편익을 측정하기 위해 널리 이용되고 있는 방법은 ‘소비자 잉여’를 통한 분석 방법이다. 소비자 잉여란 소비자가 지불할 의사가 있는 금액과 실제로 지불하는 금액 간의 차이를 말한다. 따라서 사업의 편익은 그 사업에 의해 추가적으로 발생되는 편익을 의미하고, 이것은 곧 소비자 잉여의 증가분과 같은 개념이 된다.

3) 포함해야 할 비용과 편익의 유형

실질적(real) 편익과 비용은 반드시 비용편익 분석에 포함되어야 하지만, 상대가격의 변화 때문에 발생하는 금전적(pecuniary) 편익과 비용은 분석에서 제외되어야 한다. 실질적 편익과 비용에는 다음과 같은 것이 포함된다.

① 직접적인 것과 간접적인 것
직접적 편익과 비용이란 정부 사업의 주된 정책 목표와 직접적으로 연관된 것이고, 간접적 편익과 비용은 부산물의 성격을 띠는 것이다. 흔히 전자를 1차적인 편익과 비용이라고 하며, 후자를 2차적인 편익과 비용이라고도 한다. 직접적인 것과 간접적인 것의 구분은 통상적으로는 그 사업과 관련된 입법 의도를 기준으로 한다. 예를 들어, 우주개발 사업의 경우 우주 탐험이 주목적이지만, 방위기술의 향상이나 자동차산업의 기술향상에도 기여한다. 또한 방위산업 기술의 개별은 국방력 향상이 주목적이지만, 민간 영역의 기술 향상에 크게 기여하는 부산물적 효과도 있다.

② 유형적인 것과 무형적인 것
유형적 편익과 비용은 시장에서 측정 가능한 편익과 비용이며, 무형적 편익과 비용은 시장에서 측정 불가능한 것이다. 정부가 공급하는 공공재의 상당부분은 무형적인 성격을 띠며, 또한 ‘사회적 비용’이란 개념도 대부분 무형적인 영역에 속하는 것들이다. 무형적인 편익이나 비용의 측정은 어렵기는 하지만, 비용편익 분석에 반드시 포함되어야 한다. 그렇지 않을 경우, 비용편익 분석은 상당한 오류를 초래한다. 무형적인 편익의 측정과 관련하여 조건부가치평가법(contingent valuation)을 많이 사용한다. 이는 사람들에게 현재 선택하고 있지 않거나 선택할 기회가 없는 대안의 가치를 물어보는 것으로, 예컨대 “대기오염을 30% 줄이는데 얼마를 지불할 용의가 있는가?”라고 물어보아 그 답을 통해 지불의사의 크기를 추정하는 것이다. 조건부가치평가법은 시장가격이 존재하지 않는 공공재의 가치를 정할 수 있는 유일한 방법이라는 장점이 있지만, 주관적 성격이 강하여 설문의 구조를 조금만 바꾸어도 지불의사액이 크게 차이가 나는 단점이 있다.

③ 중간적인 것과 최종적인 것
정부 사업의 편익 중 소비자들에게 직접적으로 귀착되는 것이 후자이며, 다른 재화의 생산요소로 들어가서 중간재적인 역할을 하는 것이 전자이다. 어떤 정부 사업은 이 두 가지를 함께 생산하기도 한다. 즉 기상청의 일기 예보 서비스는 외출을 하려는 사람들에게는 최종소비재이며, 농부나 항공서비스업자들에게는 중간재가 된다.

④ 내부적인 것과 외부적인 것
정부 사업이 추진되는 관할 영역 안에서 발생되는 것은 내부적인 것이고, 그 밖의 것은 외부적인 것이다. 즉 강 상류 지역에서의 공단건설은 하류 지역에게도 영향을 미친다. 이 경우 공단건설 때문에 상류 지역에 돌아가는 편익은 상류 지역 사람에게 내부적 편익이며, 하류 지역 사람들이 겪는 오염 문제는 상류 지역 사람에게 외부적인 것이다.

《교통개선 사업의 경우 편익과 비용의 분류》

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