공무원연금법 제47조 제3호 위헌소원 등 2003.9.25. 2000헌바94, 2001헌가21(병합)
헌법재판소 전원재판부(주심 權誠 재판관)는 2003년 9월 25일 재판관 전원의 일치된 의견으로 퇴직연금의 지급정지제도를 규정하고 있는 구 공무원연금법(2000. 12. 30. 법률 제6328호로 개정되기 전의 것) 제47조 제2호 내지 제5호가 헌법에 위반된다는 결정을 선고하였다.
1. 사건의 개요
가. 2000헌바94사건
청구인들은 공무원 퇴직 후 1995. 5. 1.부터 근로복지공단의 직원으로 근무하고 있는데 위 복지공단이 공무원연금법 제47조 제3호의 연금지급정지대상기관으로 새로 지정되면서 공무원연금관리공단이 청구인들의 매월 퇴직연금액 중 2분의 1의 지급을 2000. 2.분부터 정지하였다.
청구인들은 공무원연금관리공단을 상대로 법원에 퇴직연금 지급거부처분 취소소송(서울행정법원 2000구29260호)을 제기하고 공무원연금법 제47조 제3호에 대한 위헌제청을 신청(2000아1324)하였으나 법원이 이를 기각하자 이 소원을 제기하였다.
나. 2001헌가21 사건
제청신청인들은 공무원 퇴직 후 아시아나항공주식회사에서 근무하고 있는데 위 회사가 공무원연금법 제47조 제2호의 연금지급정지대상기관으로 새로 지정되면서 제청신청인들의 매월 퇴직연금액 중 2분의 1의 지급을 공무원연금관리공단이 2000. 2.분부터 정지하였다.
제청신청인들이 공무원연금관리공단을 상대로 법원에 퇴직연금 지급거부처분 취소소송(서울행정법원 2000구22450호)을 제기하고 공무원연금법 제47조 제2호에 대한 위헌제청을 신청(2000아1346)하자 법원이 이를 받아들여 위헌심판제청을 하였다.
2. 심판의 대상
위헌심판대상은 구 공무원연금법(2000. 12. 30. 법률 제6328호로 개정되기 전의 것, 이하 '법'이라 한다) 제47조 제2호 및 제3호이고 그 규정내용 및 관련조항은 다음과 같다.
가. 심판대상조항
법 제47조(퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 지급정지) 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 수급자가 다음 각호의 1에 해당하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받고 있는 때에는 그 지급기간중 대통령령이 정하는 바에 따라 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 전부 또는 일부의 지급을 정지할 수 있다.
1. 국가나 지방자치단체의 기관 또는 사립학교교직원연금법 제3조의 학교기관
2. 국가·지방자치단체가 자본금의 전부 또는 일부를 출자한 기관 및 한국은행 (이하 "정부투자기관"이라 한다)과 정부투자기관이 자본금의 전부 또는 일부를 출 자한 기관으로서 행정자치부령이 정하는 기관
3. 국가 또는 지방자치단체가 직접 또는 간접으로 출연금·보조금 등 재정지원을 하는 기관으로서 행정자치부령이 정하는 기관
4. 국·공유재산의 귀속·무상양여 및 무상대부에 의하여 설립된 기관 또는 국 가· 지방자치단체의 출연에 의하여 설립된 기관으로서 행정자치부령이 정하는 기관
5. 법령의 규정에 의하여 대통령·중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장 또는 그 권한의 위임을 받은 자가 임원을 선임하거나 그 선임의 승인을 하는 기관으 로서 행정자치부령이 정하는 기관
나. 관련조항
법시행령(2000. 12. 30. 대통령령 제17101호로 개정되기 전의 것) 제40조(퇴직연금·조기퇴직연금 및 장해연금의 지급정지) ① 퇴직연금·조기퇴직연금 또는 장해연금의 수급자가 법·군인연금법 또는 사립학교교원연금법의 적용을 받는 공무원·군인 또는 사립학교교직원으로 복무하는 경우에는 그 재직기간중 해당 연금의 전액에 대한 지급을 정지한다.
② 퇴직연금·조기퇴직연금 또는 장해연금의 수급자가 선거에 의하여 취임하는 공무원이나 법 제47조 제2호 내지 제5호에 해당하는 기관의 임·직원으로 재직하고 보수 또는 이에 준하는 급여를 받게 된 경우에는 해당 연금액의 2분의 1에 대한 지급을 정지한다.
③ 생략
법시행규칙(2000. 1. 31. 행정자치부령 제89호로 전문개정된 것) 제5조(퇴직·조기퇴직·장해연금의 지급정지대상기관) ① 공무원연금법(이하 "법"이라 한다) 제47조 제2호 내지 제5호(법 제55조 제1항의 규정에 의하여 준용되는 경우를 포함한다)의 규정에 의하여 퇴직연금·조기퇴직연금 또는 장해연금의 지급이 정지되는 기관은 별표 1과 같다.
② 행정자치부장관은 연 1회 이상 별표 1에 추가하여야 할 기관이나 삭제하여야 할 기관의 유무를 조사하여 추가 또는 삭제하여야 할 기관이 발견된 때에는 이를 개정하여야 한다. 다만, 삭제하여야 할 사유가 발생된 기관에 재직하는 자에 대하여는 별표 1의 개정전이라도 삭제사유가 발생된 달부터 연금의 지급정지사유가 소멸된 것으로 보고 그 다음달부터 연금을 지급한다.
[별표 1] 연금지급정지대상기관
1. 법 제47조 제2호의 기관 중 라. 재투자기관 (46) 아시아나항공주식회사
2. 법 제47조 제3호의 기관 중 가. 일반기관 (28) 근로복지공단
3. 결정이유의 요지
가. 퇴직연금 지급정지제도 자체의 위헌 여부
이 사건 심판대상조항은 퇴직연금수급권자가 정부투자기관·재투자기관(법 제47조 제2호의 경우) 또는 정부재정지원기관(법 제47조 제3호의 경우)으로서 행정자치부령이 정하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받고 있는 때에는 그 지급기간중 대통령령이 정하는 바에 따라 퇴직연금의 전부 또는 일부의 지급을 정지할 수 있도록 하고 있다.
심판대상조항의 위헌 여부를 판단함에 있어, 우선 사회보험급여의 하나로서 헌법상 재산권의 보호대상이 되는 퇴직연금을 연금수급권자에게 임금 등 소득이 있는 경우 그 소득과 연계하여 퇴직연금 일부의 지급을 정지하는 것이 과연 헌법적 정당성을 가질 수 있는지 여부가 문제된다.
퇴직연금수급권은 전체적으로 재산권적 보호의 대상이기는 하지만, 이 제도는 기본적으로 그 목적이 퇴직후의 소득상실보전에 있고, 그 제도의 성격이 사회보장적인 것이므로, 연금수급권자에게 임금 등 소득이 퇴직 후에 새로 생겼다면 이러한 소득과 연계하여 퇴직연금 일부의 지급을 정지함으로써 지급정도를 입법자가 사회정책적 측면과 국가의 재정 및 기금의 상황 등 여러 사정을 참작하여 폭넓은 재량으로 축소하는 것은 원칙적으로 가능한 일이어서 이 제도 자체가 위헌이라고 볼 수는 없다.
나. 포괄위임금지원칙의 위반 여부
(1) 지급정지대상기관의 문제
이 사건 심판대상조항인 법 제47조 제2호 및 제3호는 재산권의 성격을 갖고 있는 퇴직연금수급권을 제한하는 규정으로서 그 제한대상이 되는 정부투자기관·재투자기관, 정부재정지원기관을 직접 법률로 규정하지 아니하고 행정자치부령에 위임하고 있으므로, 위 조항들이 기본권 제한규정으로서 헌법에 합치되기 위하여는 위임의 경우에 헌법상 요구되는 포괄위임금지의 원칙을 준수하여야 한다.
지급정지제도 자체의 합헌성은 인정된다고 하더라도 구체적인 지급정지대상기관을 행정자치부령으로 선별, 결정함에 있어서는 누구든지 예측가능한 일정한 기준이 있어야만 할 것이다.
법 제47조 제2호의 경우 정부투자기관·재투자기관 중에서 그 일부를 대상으로 선별한다면 국회는 정부투자의 규모와 비율에 관한 일정한 기준을 먼저 법률로 정한 다음 그 범위 내에서 하위법규가 이를 선별하도록 위임하였어야 함에도 불구하고, 위 조항은 물론 그 밖의 어느 규정도 이에 관한 아무런 기준을 제시하지 아니함으로써 비록 아무리 투자의 비율 또는 규모가 작더라도 투자가 이루어지기만 하면 행정자치부령이 정하는 바에 따라 지급정지대상기관이 될 수 있게 되어 정부투자기관·재투자기관의 확정을 실질적으로 행정부에 일임한 것이 되었다.
또한 법 제47조 제3호의 경우 정부재정지원기관 중에서 그 일부를 대상으로 선별한다면 국회는 정부재정지원의 규모와 형태에 관한 일정한 기준을 먼저 법률로 정한 다음 그 범위 내에서 하위법규가 이를 선별하도록 위임하였어야 함에도 불구하고, 위 조항은 물론 그 밖의 어느 규정도 재정지원의 방식·형태·규모 등에 관한 아무런 기준을 제시하지 아니함으로써 비록 아무리 적은 규모라도 어떤 형태로든지 정부의 재정지원이 있기만 하면 행정자치부령이 정하는 바에 따라 지급정지대상기관이 될 수 있게 되어 정부재정지원기관의 확정을 실질적으로 행정부에 일임한 결과가 되었다.
이 사건 심판대상 조항 등의 위임에 따라 정부투자기관·재투자기관, 정부재정지원기관 등 연금지급정지대상기관을 정하고 있는 법시행규칙(2000. 1. 31. 행정자치부령 재89호로 전문개정된 것)을 보더라도 그 제5조 제1항에서 "공무원연금법 제47조 제2호 내지 제5호……의 규정에 의하여 퇴직연금·조기퇴직연금……의 지급이 정지되는 기관은 별표 1과 같다."라고만 규정하여 그에 해당하는 기관을 개별적, 구체적으로 열거하고 있을 뿐이어서 실제로 그 추가·삭제가 오로
지 그때 그때의 행정부의 정책적 판단에 따라 이루어질 수 있도록 되어 있다.
결국 법 제47조 제2호 및 제3호는 연금지급정지의 대상이 되는 정부투자기관·재투자기관 및 정부재정지원기관에 관하여 구체적으로 범위를 정하지 아니하고 포괄적으로 행정자치부령에 입법을 위임하고 있는바 이는 헌법상 입법위임의 한계를 일탈한 것으로서 헌법 제75조 및 제95조에 위반된다고 할 것이다.
(2) 법 제47조 제2호 및 제3호 중 법 제47조 본문에 의한 지급정지의 요건 및 내용의 문제
지급정지제도의 본질에 비추어 지급정지의 요건 및 내용을 규정함에 있어서는 소득의 유무뿐만 아니라 소득의 수준에 대한 고려는 필수적인 것임에도 불구하고, 이 사건 심판대상조항은 이를 규정함에 있어 지급정지와 소득수준의 상관관계에 관하여 아무런 정함이 없이 대통령령에 포괄적으로 입법을 위임한 것으로서 헌법 제75조가 정하는 포괄위임금지의 원칙에 위반된다.
즉 이 사건 심판대상조항만으로는 일정수준 이상의 소득자만을 지급정지의 대상으로 할 것인지 여부 및 소득의 수준에 따라 지급정지율 내지 지급정지금액을 달리할 것이지 여부가 불분명하게 되었을 뿐만 아니라, 이와 관련한 일체의 규율을 행정부에 일임한 결과가 되어 아무리 적은 보수 또는 급여를 받는 경우에도 대통령령에서 연금지급을 정지할 수 있도록 정하거나 재취업 소득의 수준에 관계없이 지급정지율 내지 지급정지금액을 일률적으로 정하는 것이 가능하게 되었다.
이 사건 심판대상조항의 위임에 따라 지급정지의 요건 및 내용을 정하고 있는 법시행령(2000. 12. 30. 대통령령 제17101호로 개정되기 전의 것)을 보더라도, 그 제40조 제2항에서 "퇴직연금·조기퇴직연금……의 수급자가……법 제47조 제2호 내지 제5호에 해당하는 기관의 임·직원으로 재직하고 보수 또는 이에 준하는 급여를 받게 된 경우에는 해당 연금액의 2분의 1에 대한 지급을 정지한다"라고 규정하여 실제로 아무리 적은 보수 또는 급여를 받는 경우에도 연금지급을 정지하도록 하고 그 지급정지율은 소득의 수준에 관계없이 연금액의 2분의 1로 하고 있다.
나아가 이 사건 심판대상조항은, 퇴직연금 중 본인의 기여금에 해당하는 부분은 임금의 후불적 성격이 강하므로 재산권적 보호가 강조되어야 하는 점을 고려하여, '퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 2분의 1의 범위 안에서'라는 구체적 범위를 정하여 위임하여야 함에도 불구하고 그러한 범위를 정하지 아니한 채 위임하고 있다는 점에서도 위헌이라고 보아야 한다.
다. 부수적 위헌결정
앞에서 본바와 같이 이 사건 심판대상조항은 지급정지대상기관은 행정자치부령으로, 지급정지의 요건 및 내용은 대통령령으로 각 정하도록 위임하고 있는데 이는 모두 입법사항에 관하여 구체적으로 범위를 정하지 아니하고 포괄적으로 행정자치부령 또는 대통령령에 위임한 것으로서 헌법 제75조 및 제95조에 위배된다.
그런데 법 제47조 제4호 및 제5호는 이 사건 심판대상조항과 지급정지대상기관의 종류만 다를 뿐 구체적인 대상기관의 선정을 행정자치부령에 위임하고 지급정지의 요건 및 내용을 대통령령에 위임하면서 구체적으로 범위를 정하지 않고 위임을 하고 있는 점에서는 전적으로 동일하다.
따라서 이 사건 심판대상조항이 포괄위임금지의 원칙에 위반된다는 이유로 위헌으로 인정되는 이상 법 제47조 제4호 및 제5호 부분도 같은 이유로 위헌이라고 보아야 할 것이고 그럼에도 불구하고 이들 부분을 따로 분리하여 존속시켜야 할 이유가 없으므로 헌법재판소법 제45조 단서 및 제75조 제6항에 의하여 이들 조항에 대하여도 아울러 위헌을 선고하기로 한다.
