전쟁, 민주주의, 휴머니티
신희섭 베리타스 법학원
지난 주제의 연결선상에서 이번 주에는 삼권분립이 실제 정치적 실험으로 나타난 미국 헌법과 그 헌법을 만들어내는데 있어서 가장 중요한 역할을 수행했던 매디슨에 대해서 살펴보고자 한다.
몽테스키외의 견제와 균형 그리고 3권 분립의 이론은 미국에서 실제 실험에 들어가게 되었다. 1776년 독립선언서를 구성하고 이를 통해서 영국과의 독립전쟁을 수행한 미국은 1781년 10월 9일 영국 해군 사령관 콘월러스 장군이 요크타운에서 미국의 포위를 뚫지 못하고 워싱턴 장군에게 항복을 함으로서 실제 전쟁을 종결짓게 된다. 법적으로 1783년 9월 3일에 파리조약이 서명됨으로써 전쟁의 종결은 완성되고 미국은 독립을 하게 된다.
이런 와중에 1781년에 당시 미국의 모든 주인 13개 주가 연맹규약( the Articles of Confederation and Perpetual Union)을 비준하게 된다. 즉 각 주들은 이미 독자적인 헌법을 가지고 독립적인 국가들로 구성되어 있었던 것이다. 이런 독립적인 주들이 연맹규약을 통해서 미국이라고 하는 국가의 첫 헌법을 가지게 된 것이다. 그러나 연맹 규약에도 불구하고 각주는 독립적인 국가로서의 주권을 가지고 있었다. 행정부나 사법부가 존재하지 않는 중앙정부는 관세 설정, 상업규제, 세금 징수권한, 외교권한이 없는 허수아비였다. 실제 연방 의회는 권한이 없었고 그 권한은 각주들에 의해서 지속적으로 규제되었다. 자연히 각주 전체를 총괄할 수 있는 어떤 것도 될 수 없었다.
연방 규약을 고쳐서 새로운 헌법을 만들기 위해 1787년 5월에 필라델피아에서 각주 대의원들이 참석한 가운데 헌법 제정회의가 열렸고 약 4개월 후 대의원들은 합의한 새 헌법에 서명하게 된다. 그리고 이 헌법 비준을 두고 미국 내에 격렬한 논쟁이 일어나게 된다. 이 때 비준에 찬성한 이들을 페데랄리스트(federalist)라고 부르고 이에 반대한 이들을 안티페데랄리스트(antifederalist)라고 한다. 여기서 유명한 페데랄리스트 페이퍼(The Federalist Paper)라는 논문집이 탄생하는 것이다.
페데랄리스트 페이퍼는 뉴욕 주에서 헌법제정회의에 참석했던 3명의 페데랄리스트인 알렉산더 해밀턴, 제임스 매디슨, 존 제이가 Indepence Journal 같은 뉴욕시의 신문에 새헌법의 필요성을 알리는 논문들의 모음집이다. 이들은 로마 공화정 수립의 상징적 인물인 파빌리우스(Publius)라는 필명으로 글을 실으면서 미국 헌법의 형성에 이론적 사상적 기여를 하게 된다. 이들이 1787년 10월부터 1788년 8월 까지 쓴 85편의 논문을 모아놓은 것이 바로 페데랄리스트 페이퍼이다.
이 페데랄리스트 페이퍼는 독립선언문과 미국 헌법과 함께 미국 민주주의를 이해하기 위한 가장 중요한 글이다. 따라서 이는 미국의 시스템을 받아들이고 있는 우리나라의 헌법과 제도 구조에 있어서도 가장 중요한 글이 될 것이다. 이 중 매디슨은 가장 중요하다고 여겨지는 연방의 필요성에 관한 10번 논설과 삼권 분립과 견제와 균형에 관한 47번에서 51번의 논설과 연방과 주정부에 관한 41번에서 46번의 논설을 썼다.
이제 몽테스키외에 영향을 받고 있는 매디슨의 생각을 살펴보도록 하자. 실제 제도를 운영하고자 할 때 문제가 되는 파벌의 문제 즉 힘을 가진 세력에 의한 집중에 대한 두려움 그리고 그로 인해서 강력한 중앙정부를 구성했을 때 생길 수 있는 폐단을 어떻게 극복할 수 있는가가 그의 사상과 이론의 핵심이다. 이는 미국적 역사의 특성을 고려한다면 훨씬 쉽게 이해될 수 있다. 청교도적 삶과 도덕적 원천에 대한 자부심은 미국이라는 새로운 공동체 혹은 국가가 과거 유럽에서 보인 전제정의 모습을 따르는 것을 용인하지 않는다. 따라서 어떤 세력에 의해서도 국가가 독점되어서는 안 되는 것이다.
따라서 그가 내린 처방은 10논설에서 나오는 것처럼 파벌의 근본적원인의 제거가 아니라 그 영향을 조정하는 방법인 것이다. 파벌은 인간 본성에 내재하는 것이기에 이에 대한 본질적 해법은 불가능한 것이다. 그렇다면 이는 어떻게 구체적으로 실행될 수 있을 것인가? 매디슨은 이에 대해서 두 가지 방안을 제시하고 있다. 하나는 같은 열정과 이익이 동시에 다수의 세력 내에 존재하지 못하게 하는 것이다. 또 다른 하나는 공존하는 열정 또는 이익을 가진 다수가 그들의 수와 지역적 여건에 의해서 압제의 음모를 공동으로 계획하거나 시행하지 못하도록 하는 것이다. 달리 말하면 이는 독재와 전제에 대한 충동을 가지지 못하게 하면서 그에 대한 기회 구조를 가지지 못하게 하는 것이다.
이러한 방안 속에서 매디슨은 민주주의와 공화정을 구분하면서 민주주의가 아닌 공화정에서 자신의 해법을 찾는다. 즉 민주주의 - 민중주의적 요소를 갖는 정치형태로 해석되는 -는 다수의 독재와 집중을 가져올 것이기에 바람직한 정치형태가 되기 어려울 것이고 따라서 중앙정부를 구성해서 주정부와의 관계를 형성해야 되는 입장에서는 받아들이기 어려운 정부형태인 것이다.
이런 그의 주장은 당시 헌법형성기의 이해관계를 살펴보면 이해가 좀 더 용이하다. 즉 미국 헌법은 다음의 다섯 가지 그룹의 이해를 모두 반영해야만 했다. 그 그룹은 뉴잉글랜드 상인, 매디슨이 속했던 농장주들, 친영 왕당파, 자영업자와 장인과 노동자, 소농들 이다. 이들의 이해를 모두 반영하지 못한다면 실제 헌법의 비준은 어려웠던 것이다. 따라서 매디슨은 이들의 갈등하는 이익을 배제하지 않고 이들이 모두 정치과정에 참여함으로써 자신의 이해를 지키도록 하면서 다수에 의해서 지배되는 것을 제도적으로 견제하고자했다.
이러한 목적 하에서 매디슨이 만들고자 한 견제구조는 수직적인 구조와 수평적인 구조로 나뉠 수 있다. 먼저 수직적 구조는 연방주의에 의한 부분과 연방에 의한 상원의원에 대한 불비례적인 선출방법(1 주당 2인)과 주별 대통령 선출방식의 간접 선거를 들 수 있다. 수평적인 부분은 입법, 행정, 사법의 3권 분립에 의한 방법이다. 매디슨은 세력의 분화를 정부 조직 내의 기능분화를 통해서 구현하고자 했다.
수직적 분화나 수평적 분화를 통해서 미국 헌법 시스템은 작동의 오류를 가져오기도 한다. 대통령체제의 견제원리로 인한 일상적 교착 현상과 2000년 대선이 보여준 민주주의에 위반하는 일들이 일어나기도 한다. 또한 본래의 목적과 달리 사법부의 강화현상도 존재한다. 하지만 미국의 헌법의 여러 부작용에도 불구하고 미국의 정치제도는 작동하고 있고 많은 운영의 방안들을 만들어 내고 있다. 이는 제도 속에 내재한 보호의 가치와 목적에 대한 공감대와 그를 기반으로 하는 운영주체들의 의지가 존재하기 때문이다. 이런 점에서 현재 제도 변화의 소용돌이와 민주적 전환의 소용돌이 속에 있는 우리에게 던져주는 바가 크다고 할 수 있다.
(2005년 1월 17일/ 2013년 9월 12일 재인용)
