박훈 합격의법학원 행정학 전임
올해 5급 공채 행정학 문제는 늘 그래왔듯이 언론에서 계속 언급이 되던 시사적인 이슈가 문제화되었습니다. 특히 행정윤리 및 행정책임이라는 주제가 일행과 재경 모두 비중 있게 다뤄지고 있습니다. 일행은 2문이, 재경은 3문이 득점의 키가 될 것으로 보이는데, 전반적으로 재경 쪽 문제가 좀 더 까다롭게 출제되었습니다.
일반행정*****
제1문. 다음을 읽고 물음에 답하시오. (총40점)
우리나라는 2006년 '국가공무원법'을 개정하여 1~3급의 계급을 폐지하고 고위공무원단 제도를 도입하였다. 이 제도는 당초에는 5등급으로 구분하여 운영되었으나 2009년부터는 2등급으로 구분하여 운영되고 있다. 이러한 고위공무원단에 속해 있는 공무원은 공정하고 합리적인 성과관리를 위해 개인의 성과목표를 설정하고 평가 기준 등에 대해 합의하여 계약을 체결하는 성과계약평가제의 적용을 받고 있다. 그리고 그 성과평가 결과가 보수에 반영되는 직무성과급적 연봉제의 적용도 받고 있다.
1) 고위공무원단 제도의 도입 취지에 대해 설명하시오. (단, 직업공무원제도 및 실적제와의 관계를 고려한 설명을 반드시 포함하시오) (10점)
2) 고위공무원단 제도의 효과에 대해 논란이 일고 있는데, 그 운영상의 문제점에 대해 설명하시오. (10점)
3) 고위공무원단에 적용되는 직무성과급적 연봉제가 적절한 동기부여 방법인지의 여부에 대해 다양한 이론들을 이용하여 평가하시오. (20점)
설문1)은 2006년에 도입한 고위공무원단은 실.국장급 직위를 여타 직급과 별도로 관리하겠다는 것인데, 그 도입 취지는 성과와 책임, 개방과 경쟁, 범정부적 통합 세 가지입니다. 그런데 좀 더 적나라하게 표현한다면 정치행정부(선출직 공무원 및 정치적으로 임용된 인사들)의 정치철학 혹은 선거공약을 직업 관료들이 일사분란하게 추진하려면 직업공무원들에 대한 조직 장악력을 높이는 게 관건입니다. 따라서 과장급에서 고위공무원단에 진입할 때 역량평가를 거치고, 진입 뒤엔 매년 성과계약평가와 5년 마다 적격심사를 통해 직권면직이 가능한데 이처럼 신분보장을 완화시키고 있습니다. 하지만 정권 수뇌부의 무리한 낭비성 사업에 대해 무조건 시키는 대로 추진해야 한다는 의미로 정치적 중립을 받아들여서는 곤란할 겁니다. 이는 미국 19세기 엽관제의 폐해를 막기 위해 신분보장을 중심으로 한 실적제를 도입하게 된 배경이기도 하니까요.
설문2)는 특히 범정부적 통합이 중요한 도입 취지인데, 실제 부처간 업무를 조율하는 데 있어서 한계가 있고, 직업공무원제의 계급(rank)에서 직위분류제의 등급(grade)로 변화가 성과평가 및 직무급체계의 핵심이지만 2등급으로 역행한 것은 우리나라의 계급제적 뿌리가 얼마나 공고한가를 보여줍니다(폐지 논의 대두). 또한 평가에 의한 신분보장의 완화가 전문적 역량을 위축시키고 상부의 지시에 맹목적인 충성을 조장할 수 있습니다. 또한 개방형 직위 및 공모 직위의 형식적인 운영도 들 수 있습니다.
설문3)은 우선 직무성과급적 연봉제가 기본연봉(기준급+직무급)과 성과연봉 그밖에 수당으로 구성되어 있음을 밝힌 뒤, 내용이론(동기위생2요인론, Z이론 등) 혹은 과정이론(기대이론, 형평성이론 등)의 동기이론은 물론 여타 대리인 이론 및 청지기 이론 등을 통해 그 가능성을 평가해주면 됩니다.
제2문. 다음을 읽고 물음에 답하시오. (총40점)
중앙정부나 지방자치단체는 수행하는 정책이나 사업들의 성과를 시민들의 입장이 아닌 자신들의 입장에서 이해하려는 경향을 보이는 경우가 많다.
(가) 중앙정부나 지방자치단체들이 서로의 정책정보를 공유하여 협력하려 하지 않고 자신들의 목표만을 바라보고 가는 경향으로 인해 기관의 목표들이 서로 충돌하거나 엇박자를 내는 경우를 보게 된다.
(나) 역할을 부여받는 협력기관들 사이에서도 단순한 분업의 논리를 넘지 못하고 협력이 잘 이루어지지 않는 경우를 보게 된다.
1) 지문의 (가)와 같이 기관간 ‘칸막이 행정’이 극복되지 못하는 원인들과 이에 대한 해결방안을 조직구조와 관리, 행태의 측면에서 사례를 들어 설명하시오. (20점)
2) 지문의 (나)와 같이 복수의 기관들이 관여하는 사업에서 ‘책임 떠넘기기 행정’이 나타나는 원인들과 이에 대한 해결방안을 조직구조와 관리, 행태의 측면에서 사례를 들어 설명하시오. (20점)
다부처 사업의 조직간 정책갈등을 물어본 문제로서 정책 혹은 조직파트의 가장 대표적인 주제입니다. 두 설문의 칸막이 행정과 책임 떠넘기기 행정은 논의 전개상 겹치는 부분이 다소간 있지만, 출제자의 주문대로 최대한 차별성 있게 답안을 구성함이 관건이겠습니다. 사례는 두 설문 각각 하나씩 들어 이를 구조, 관리, 행태 모두에 포섭할 수도 있고, 개개 항목별로 각기 다른 사례를 들어도 무방하겠네요.
설문1)과 관련된 사례를 들면, 이명박 정부 때 ICT 전담부서인 정보통신부를 없앤 뒤 그 역할이 지식경제부(현 산업통상자원부), 문화체육관광부, 행정안전부(현 안전행정부), 방송통신위원회로 나뉘었는데 컨트롤 타워의 부재를 비판하는 목소리가 높았습니다. 그래서 박근혜 정부 들어 ‘미래창조과학부’를 신설하였죠. 하지만 이것 역시 산업통상자원부, 안전행정부, 방송통신위원회 등으로 관할권이 나뉘어 있어서 관련 정책을 총괄 조정할 책임부서에 대한 보다 확실한 조직 및 법적 근거를 요구하게 되었습니다. 그래서 올해 7월 3일 국무총리 산하에 ‘정보통신전략위원회’를 설치하는 것을 골자로 하는 정보통신진흥 및 융합 활성화 등에 관한 특별법(ICT진흥 특별법)이 국회에서 통과되었습니다. 결국 주요 정책에 있어서는 정권 교체기에 대대적인 조직의 구조 통폐합을 통한 할거주의를 극복하려는 모습이 반복되고 있어서 그 이외의 방안에 대한 논의가 분분합니다.
그렇다면 이러한 할거주의를 극복할 수 있는 방안을 세 측면에서 정리해보면, ① 구조 차원에서 분업(전문화)에 의한 관할권 존중주의, 소관 표준운영절차(SOP)에 의한 국지적 합리성 추구에서 네트워크 조직(예. 컨소시엄), 일의 흐름을 강조하는 팀제 혹은 태스크포스 등 유기적 조직 가미 혹은 위의 예처럼 조직 통폐합, 그리고 국지적 합리성을 추구하는 내부성(목표대치)을 극복하기 위해 컨트롤타워(국무조정실, 경제부총리 등) 보완을 들 수 있겠고, ② 관리 측면에서는 업무재설계(BPR)를 비롯하여 다부처 사업에 대한 평가가 소관별로 평가되므로 평가시스템(성과관리)의 개선(전략기획 내실화, 유인설계 보완 및 조직과 개인간 연계) 및 지식?정보의 커뮤니케이션이 부족함을 보완하기 위한 학습조직 활성화 및 업무 시스템 연계가 필요하고, ③ 행태 측면에서는 국지적 조직몰입을 극복할 수 있도록 감수성 훈련 등 조직발달(OD) 기법을 가미해 볼 수 있습니다.
설문2)는 아파트 소음과 관련되어 끊임없이 민원이 제기되었음에도 불구하고 직접적인 주무부처인 국토교통부와 환경부는 여기에 미온적인 대처를 보인 결과 최근엔 살인사건까지 발생하고 있는 형국입니다. 얼마 전 다세대 주택까지 건축기준을 적용하겠다는 국토교통부측 방안과 벌금부과가 가능한 층간소음기준을 환경부 보도를 접했습니다.
역시 책임 회피적 행태를 극복하기 위한 방안을 세 측면에서 정리해보면, ① 구조 차원에서는 특히 권한과 책임의 불일치가 문제이므로 이를 일치(principle of correspondence)시키기 위한 실질적인 권한배분의 선행, 책임장관제 및 정책 담당부서의 법적 근거의 명시, ② 관리 측면에서 조직진단 및 집행상 권한부여, 그리고 정책실명제 강화를 들 수 있고, ③ 행태 측면에서는 불이익을 피하기 위한 소극적 공직윤리를 합리적 타당성이 있는 경우 정책실패를 정책학습으로 받아들일 수 있는 적극적 공직풍토의 확산이 필요할 것입니다.
제3문. 최근 많은 지방자치단체에서 지방공기업 등의 설립을 통해 다양한 자체사업을 추진하면서 상당한 수준의 재정위기 상황이 보고되고 있다. 다음 물음에 답하시오. (총20점)
1) 재정위기의 원인을 행정통제의 관점에서 분석하시오. (5점)
2) 이를 해결하기 위한 행정통제의 개선방안을 지방자치단체장 등 선출직 공무원에 대한 논의를 포함하여 기술하시오. (15점)
유럽의 국가들의 재정위기는 물론 미국의 경우 시퀘스터(자동예산삭감)를 비롯하여, 수년 전부터 제퍼슨 카운티 등 다수 지자체에서 재정파탄이 있어왔고, 우리나라 역시 지난해 공무원연금과 군인연금만 추가시킨 발생주의 결산에 의한 국가부채가 약 774조원에 달하고(공기업, 지방정부 등 최하 500조원 제외됨. 따라서 작은 정부로 단정 지을 수 없음), 2010년 성남시 모라토리엄 선언(올해 졸업 예정)을 비롯하여, 최근 개통한 용인 경전철의 경우 예산낭비가 지적되고 있는 등 국내외적으로 재정건전성이 가장 큰 화두였고, 지난해 통합재정으로 출제된 바 있습니다.
설문1)은 먼저 행정통제는 객관적 책임성을 담보하기 위한 장치인데, 재정위기의 원인으로는 정부실패 혹은 정치실패 현상이 만연한 현실이 주된 논점입니다. 즉, 정치가 행정을 견제하는 게 아닌 특수이익집단에 포획되어 더욱 방만한 재정을 조장하는 측면이 강합니다. 더욱이 이들을 감시할 수 있는 정보에 대한 접근성이 매우 취약하고, 사업평가 역시 형식적인 부분이 많습니다.
설문2)는 선출직 공무원들의 임기 중 치적사업을 위한 예산낭비가 끊이지 않는 문제점을 지적하고 있습니다. 주민감사청구 및 주민소환제도는 물론, 참여예산제도의 지속적인 개선이 가장 중요할 것입니다. 또한 정책실명제는 물론 내부고발(공익신고) 활성화를 들 수 있겠네요.
필수(재경)*****
제1문. 현대의 정부조직은 파트너십, 네트워크, 위탁계약, 컨소시업 등 다양한 형태로 다른 조직들과 협업(collaboration)의 관계를 형성하여 재화와 서비스를 시민들에게 공급하고 있다. 특히 우리나라의 정부조직들은 산하에 여러 유형의 공공기관들을 설립하여 이들과 협업관계를 유지하고 있다. 예를 들어 '공공기관의 운영에 관한 법률'에 따른 공기업 및 준정부기관, ?책임운영기관의 설치?운영에 관한 법률?에 따른 책임운영기관 등을 운영하고 있다. 다음 물음에 답하시오. (총40점)
1) 정부조직과 산하기관 간 협업의 필요성을 무엇인지 설명하시오. (26점)
2) 산하기관의 공적 책임성을 확보하기 위한 정부조직과 산하기관 간 바람직한 협업방안에 대해 논의하시오. (14점)
공공서비스 제공주체의 다양화가 ‘공공부문’에 국한되어 출제되었습니다. 즉, 전통적인 부처에서 벗어난 조직양상들이 더욱 확대되고 있는데, 문제에서 언급된 두 가지 법상 산하기관을 굳이 나눠본다면 공운법(약칭)상 구성원은 준공무원이고, 책임운영기관법(약칭)상 구성원은 공무원입니다. 그런데 관련 논점 중 최근 원전비리를 보더라도 산업통상자원부 산하 한국수력원자력 및 한국전력기술간 책임성 문제를 협업의 프레임으로 출제되었습니다. 또한 특허청은 산업통상자원부 산하 책임운영기관입니다.
설문1)은 샤프의 자원의존이론에 의하면 조직간 상호의존성이 그 기반으로서 산하기관이 정부부처 정책의 정당성 부여 및 각종 공공서비스 집행을 효율적으로 수행할 수 있도록 전문성을 토대로 분화시킨 겁니다. 이 문제는 특히 공운법상 공기업, 준정부기관, 기타공공기관 및 책임운영기관의 구체적인 예를 적시해가며 적어주면 좋습니다. 특히 기존 책임운영기관이던 국립의료원이 공운법상 기타공공기관인 국립중앙의료원으로 자리변동한 법인화 역시 함께 논의할 수 있겠네요.
설문2)는 공적 책임성을 담보할 협업방안은 곧 복대리 문제에 대한 방안이기도 합니다. 그리고 내?외부지배구조 개선이 기본 줄기인데, 경영효율화 위한 산하기관장의 자격요건 강화(낙하산 정실인사 배제), 실질적인 권한부여에 의한 운영과정 및 경영평가의 투명한 공개 등을 언급하면 되겠습니다.
제2문. 일반시민의 시민윤리와 조직구성원의 직업윤리는 공통기반이 있지만 동일하지는 않다. 또한 민간조직 종사자와 공직 종사자에게 요구되는 직업윤리에도 차이가 있다. 다음 물음에 답하시오. (총30점)
1) 민주국가에서 공직 종사자에게 요구되는 윤리와 민간조직 종사자에게 요구되는 윤리의 차이점을 설명하시오. (14점)
2) 이에 근거하여 공직 종사자의 비윤리적 행위에 대한 전통적 통제방안으로 외부통제와 내부통제에 대해 설명하고, 새로운 통제방안으로 내부고발제도의 적용 가능성 및 한계에 대하여 논의하시오. (16점)
최근 원전 비리는 물론 국정원 선거개입으로 공직윤리 및 부패에 대한 논의가 더욱 언론의 조명을 받고 있었던 주제입니다.
설문1)은 우선 공직윤리(행정윤리)란 공무원의 업무 수행상 준수해야 할 행동규범임을 밝힌 다음, 민주국가를 고려한 차이점에는 공공봉사동기(PSM)가 공직 종사자에게 더 높을 것이란 전제 하에 ‘민주주의 정책학’이라고 하듯이 담당하는 정책(사업) 자체에 특수성 및 관료적 자율성에 정치적 통제가 핵심입니다.
설문2)는 전통적인 통제방안으로 ① 외부통제는 국회, 사법부, 시민사회(공익집단, 이익집단 등), 언론, 옴부즈만이 있고, ② 내부통제는 상급기관, 감사원 등 감찰가관, 기관평가가 대표적입니다. 그리고 최근 언론을 달궜던 원전과 어린이집 비리에 대한 증거도 거의 내부고발자(공익신고자)의 역할이 절대적이었습니다. 부패방지법(약칭)과 공익신고자보호법이 있음에도 고발자의 신원이 외부로 알려지는 맹점을 보완하기 위해 민간위탁으로 ‘레드휘슬’을 언급했으면 좋았겠네요.
물론 위키리크스의 어산지, 그리고 올해 스노든의 사례처럼 외교?안보와 관련된 경우엔 환영받기 힘들 겁니다. 게다가 우리나라 관련법상 언론, 시민단체 등에 대한 내부고발은 법적 보호를 받지 못합니다. 이점 역시 내부고발제도의 맹점으로 지적받기도 합니다.
제3문. 정부정책을 성질별로 분류하면 규제정책, 조장(지원)정책, 중재(조정)정책으로 분류할 수 있는데, 규제정책은 다른 두 유형과 비교하여 독특한 특징을 갖는다. 다음 물음에 답하시오. (총30점)
1) 규제정책의 특징을 조장정책 및 중재정책과 비교하여 설명하시오. (10점)
2) 정책대상집단 요인이 규제정책 집행에 미치는 영향을 보호적 규제정책과 경쟁적 규제정책으로 구분하여 논의하시오. (20점)
정책을 크게 2대별 하면 진흥과 규제입니다. 이 두 가지를 하나의 조직에 담으면 대게 진흥이 우선되므로 규제가 제대로 되지 않는다고 하여 별도의 조직으로 분리시켜야 한다는 게 전문가들의 기본적인 생각입니다. 박근혜 정부 들어 방송통신융합이라는 진흥을 위해 기존 방송통신위원회를 미래창조과학부에 통합시키는 방안이 인수위의 기본 입장이었습니다. 하지만 진흥은 미래창조과학부가 규제는 방송통신위원회로 분리시켜야 한다는 주장이 일부 반영되어 방송통신위원회가 별도로 존치되었습니다. 또한 원전의 경우에도 진흥은 산업통상자원부가 규제는 원자력안전위원회가 각각 맡고 있었는데, 지금의 원전비리와 관련하여 원자력안전위원회가 그 역할을 제대로 하지 못하였다고 하여 비판받고 있습니다.
설문1)은 규제정책의 경우 윌슨의 규제정치이론에 의하면 편익과 비용의 집중이 높은 집단이 더 민감하게 반응하게 됩니다. 특히 공권력이 가장 많이 작용하게 되죠. 이에 비해 조장정책은 경제발전이 그 대표적인 예로서 정부의 지원 속에서 수혜집단간 경쟁이 나타나고, 중재정책은 당사자간 갈등을 적극적으로 조정하는 역할인데, 의료사고조정중재원에서 보듯이 당사자의 의사가 많이 반영됩니다. 현대행정은 조장과 중재의 역할이 더욱 중요해졌지만, 아직도 법치행정 및 공정한 게임의 룰이라는 측면에서 규제가 필요합니다. 다만, 명령지시적 규제에서 시장유인적 규제로 점차 변화되고 있습니다.
설문2)는 수혜집단과 비용부담집단인 정책대상집단이 네트워크 사회로 인해 훨씬 더 복잡한 양상을 보이고 있습니다. 또한 대상집단의 영향력 향상으로 정책집행이 녹록치 않은 상황입니다. 그리고 규제정책을 리플리와 프랭클린은 경쟁적?보호적 두 차원으로 나눴습니다. ① 보호적 규제정책은 독과점 규제 및 노동과 환경의 보호를 위한 규제와 관련되는데, 그 예로는 지난해 구미 불산누출사고를 비롯하여 올해에도 안전사고가 끊이질 않은데, 이에 환경부에서 2015년부터 화학물질 취급 시설에 유해물질 누출 방지를 위한 안전장치가 없으면 시설을 설치할 수 없으며, 유해화학물질 취급 시설은 주거지로부터 일정 거리 이상 떨어져 설치해야 하는 '주민 이격거리'를 인허가 기준에 포함하는 방안을 추진 중이라고 합니다. 이건 피규제집단이 비용을 줄이려는 행태(로비 등)는 물론 산업진흥에 대한 정치인과 산업계의 요구로 인해 실제로 규제가 잘 되지 못하는 경우가 많습니다. ② 경쟁적 규제정책은 이른바 특허에서 찾을 수 있는 진입규제와 관련되는데 과다한 경쟁을 줄이는 게 공익에 기여한다고 보는 입장입니다. 대표적인 예가 전파, 항공노선 등에서 일부 업체에 한하여 허가를 내주는 경우입니다. 이명박 정부 때 종합편성채널(약칭 종편)에 4곳만 승인한 경우처럼 특수 이익집단의 정치적.경제적 영향력과 공익집단의 견제가 집행에 가장 큰 영향을 미칩니다. 또한 보호적?경쟁적 규제에 대한 논의 중 사안에 따라 윌슨의 규제정치 논의를 가미할 수 있습니다.
