부실입법 증가에 입법전문인력 충원 시급 이구동성
‘입법교육원법 제정 토론회’ 입법교육원 설립 거론
“변호사 등과 같은 전문자격사들을 위한 단기 입법교육, 정당 당직자들을 대상으로 한 교육, 시민사회단체 종사자나 일반 국민들을 대상으로 접근성을 높인 개방형 입법교육이 활발하게 전개될 필요가 있다” “우리나라 법령의 유형과 체계, 개별법령의 구성요소와 배열, 법령문자 내지 법령의 형식 등을 강의했더니 매우 깊은 관심을 보였지만 어떤 학생들은 각종 공무원시험 등에 나오는 것을 위주로 가르쳐달라는 주문을 했다. 또 법제처의 로스쿨 대상 연수과정에서 커리큘럼에 법제실습 등을 포함시켰더니 역시 상당한 흥미를 갖지만 변호사시험에 그런 사항이 전혀 나오진 않는다는 점을 걱정하는 학생들도 있었다”
2011년 말 현재까지 위헌 결정된 조문은 320개, 헌법불합치 결정된 조문 108개, 한정위헌 결정된 조문 44개, 한정합헌 결정된 조문 29개로서, 위헌 취지로 결정된 조문은 총 501개. 날로 입법은 증가하지만 위헌법률이 여과되지 못하는 입법과정과 입법부실이 초래한 결과 때문이다. 또한 지방의회의 조례 또한 시스템 부족으로 국회 못지않은 제 기능을 하지 못하고 있다.
이에 복잡다기해지는 현대사회에서 입법의 대량생산과 질적 제고의 중요성이 대두되고 있는 가운데 풀뿌리 입법 형성과 양질의 입법을 위한 입법전문교육기관이 국회 내에 설립되어야 한다는 주장이 나왔다.
또 최근 들어 급증하는 변호사 인력을 이 같은 교육기관을 거치게 하여 입법인력으로 활용하거나 로스쿨 등 기존 교육기관을 통해서도 법제우수인력을 배양해야 한다는 견해들도 함께 제시됐다.
지난 16일 오전 국회도서관 소회의실에서 ‘입법지식의 대중화와 입법전문인력 양성, 어떻게 할 것인가’를 주제로 신계륜 의원실과 한국입법학회(회장 배병호 성균관대 로스쿨 교수)가 공동주최한 입법교육원법 제정 토론회에서는 현 입법현실과 향후 대응책을 두고 다양한 의견들이 오갔다.
강창희 국회의장과 부의장 등 관계인사들은 축사를 통해 “국회 의원발의 법률안이 기하급수적으로 늘어가는 데 비해 가결률이 현저히 낮아지고 있고, 헌법재판소에서 위헌결정이 내려지는 법안들이 많아 국회에서의 입법부실이 부끄러운 상황”이라며 “국회, 지방의회의 입법지원인력 확보와 내실있는 입법교육을 어떻게 추진해 나아가야할지 지혜로운 해법을 도출해 달라”고 주문했다.
홍완식 교수(건국대 법학전문대학원)는 기조발제를 통해 “기존의 사법학 내지 해석 중심의 법학이 부당한 법률상의 문제점을 개선하는 데에 지나치게 소홀해 왔다”고 강조하면서 “능동적이고 창의적으로 제도개선과 제도창설을 이끌어갈 입법교육과 입법전문인력 양성을 고민할 시점”이라고 역설했다.
홍 교수는 “법안의 양적 증가는 바람직하면서도 위험한데 불필요하고 부적합하고 위헌적인 규범의 증가를 걸러내기 위해서라도 법안심사의 절차와 깊이를 강화해야 한다”며 “이를 뒷받침하는 입법전문인력들을 국회와 지방의회에 공급해 주어야 하고 이는 단순히 변호사라고 해서 감당할 수 있는 능력이 아니다”라고 일갈했다.
지정토론에서 박수철 국회 국토위 전문위원은 “현재 국회 내에서 종사하고 있는 대부분의 입법지원인력들이 입법조사처, 예산정책처, 국회사무처 상임위와 법제실 등으로 전보나 순환보직을 하고 있어 전문성이 단절되는 경향이 크다”며 “전문성을 쌓을 수 있으면서도 보수적으로 안주하지 않고 창의적인 자세로 지속적으로 입법지원서비스를 제공할 수 있는 입법지원인력 수급과 관리 체계가 중요하다”고 강조했다.
조정찬 법령정보관리원장은 “로스쿨 등에서 배출되어 나오는 수많은 변호사 인력들이 새로운 업력을 개척해야 하는 상황이고 그 가운데 지자체나 자방의회 조례입법 분야가 가장 유망한 진출 분야일 것”이라며 “입법교육원을 세워 사법지식에 젖어있는 신참 변호사들을 대상으로 입법전문 보수교육을 제공해줄 필요가 있다”고 제안했다.
박노수 서울시의회 운영위 수석전문위원도 “다소 개선되어가고 있지만, 여전히 지방의회는 입법 마인드 미약, 입법기술 전문가 부족, 의원들의 정책의 입법화 전환 능력 부족, 자치입법권 한계, 의원보좌 인력 부족 상황에 처해 있다”고 호소했다.
박명흠 부산시의회 입법정책실장 역시 “지방의회 의정지원을 하는 전문위원, 정책연구원, 행정직 요원들 거의 대부분이 지방공무원연수원이나 한국지방행정연수원 등에서 교육연수를 받고 있는 상황”이라며 “이는 감시와 견제를 주도해야할 지방의회가 오히려 지방정부로부터 입법법제 및 의정업무를 배우는 어이없는 모순의 극치이므로 지방의회 입법과 의정업무 종사자를 위한 입법교육기구가 절실하다”고 주장했다.
박 실장은 특히 “입법교육 제공 체계가 중앙이 아닌 지방분권 중심으로, 관이 아닌 민을 대상으로, 규제가 아닌 규제완화를 중심으로 설계될 필요가 있다”며 “특히 의회직 공무원들은 입법교육과정을 이수한 자로 제한할 필요가 있다”고 강조했다.
김성호 전국시도지사협의회 정책연구실장은 “지방자치 활성화로 지역적 실정이나 주민의 입법수요에 대응하는 창의적이고 특색있는 조례입법이 증가하고 있는 것은 사실이지만 여전히 자치입법권의 범위가 법령이 허용하는 범위 안으로 국한되어 있어 제도적 상상력이 만개하지 못하고 있는 상황”이라며 “입법교육을 통한 조례입법의 질적 향상과 더불어 조례입법권의 확대가 동시에 이루어지길 바란다”고 주문했다.
■ 로스쿨은 도대체 무엇하나…내실 다져야
전국 25개 로스쿨 중 절반에 가까운 12개 로스쿨이 입법학 과목을 개설하고 있다. 이는 ‘로스쿨 법학교육의 다양화와 전문화’를 고려한 취지에 가깝다.
하지만 운영실태는 녹록치 않은 실정. 임 교수는 “로스쿨에서 입법학 관련 강의들이 개설되어도 학생들이 변호사시험과목이 아니면 수강하기를 꺼리는 관계로 대부분 폐강되는 상황을 면치 못하고 있다”며 “입법지식을 제대로 공급해주지 못하는 현재의 로스쿨 체제의 한계를 보완해줄 입법교육원을 국회 내에 설치할 필요가 있다”고 말했다.
특히 임 교수는 “로스쿨 학생들에게는 졸업 후의 변호사시험 합격이 중요한 당면과제일 수밖에 없고 입법학 과목이 변호사 과목으로 채택되지 않아 학생들이 입법학을 피해 다른 변호사시험 관련 과목들 수강에 몰리기 때문”으로 풀이했다.
임 교수는 “미국의 경우, 로스쿨 졸업 후 의원보좌관이나 행정부의 정책관, 정치인 등을 꿈꾸는 많은 로스쿨 학생들이 입법관련 과목을 많이 수강하여 수업이 폐강되는 일도 거의 없다”며 “오히려 이같은 입법교육 덕택에 로스쿨 졸업생들의 진출 범위도 우리처럼 송무 중심으로 변호사, 판·검사 등 사법직역에 한정되지 않고 연방의회나 주의회의 의원보좌관이나 의회의 각종 입법지원인으로 많이 진출하고 있다”고 예를 들었다.
이어 그는 “덕분에 미국은 입법부에도 법을 배운 변호사들이 대거 포진함으로써 법 해석의 사법단계 이전에 이미 입법단계에서 로스쿨 출신의 변호사들이 맹활약을 함으로써 법치주의 확대에 크게 기여하고 있다”며 “국회에 입법교육을 위한 전담기구를 설립하는 것도 중요하지만 로스쿨에서의 입법학 교육도 내실있게 잘 이뤄져야 할 필요성이 크다”고 강조했다.
한편 신계륜 의원이 마련한 입법교육원법은 11월 중 발의되어, 국회 운영위에서 공식적으로 안건 심사절차에 들어갈 예정이다.
이성진 기자 desk@lec.co.kr
