장재호 베리타스학원
<일행.재경직렬 행정학 총평>
2012년 행정학 출제경향은 전반적으로 평이하였으나 다음과 같은 중요한 흐름을 보이고 있다는 점에 주목하여야 한다.
첫째, 사례 및 행정현실을 중시하고 있다. 일반적으로 과거 기출문제가 이론을 중시하였다면 최근 문제들은 사례 및 행정 현실을 중시하고 있다. 즉, 사례와의 접목을 통해 이론의 실용적인 이해를 강조하고 있다. 이 같은 현상은 이미 학계에서 여러 번 강조된 문제의식에서 기인하는 것이다. 이론을 아무리 많이 알아도 이를 현실에 적용하여 설명할 수 없다면 무의미하기 때문이다.
둘째, 시사적 현안이 문제에 반영되고 있다. 특히 일반행정직의 1문인 민영화의 경우와 2문인 “흔들리는 직업공무원제 - 특채와 개방형임용제”, 재경직의 3문인 재정건전성 등은 현재 중요한 사회적 이슈가 되고 있으며, 이로 인해 출제 가능성 1순위로 여러 번 강조해 왔다. 또한 재경직 1문의 경우도 2008년 금융위기 이후 신공공관리에 대한 비판이 고조되고 있고 이를 반영한 대안적 행정패러다임(뉴거버넌스, 신공공서비스론)에 대한 출제가능성을 강조하였었다. 물론 이 경우에도 이론 자체보다 한국적 맥락에서의 사례 적용과 이해가 더 중요하다.
셋째, 융합 혹은 시스템적 사고의 중요성이 강조되고 있다. 이 같은 현상은 일반적으로 문제에서 요구하는 이슈 자체를 수험생이 스스로 파악해야 하는 복합문제의 출제로 나타났었다. 그러나 이번 시험에서는 복합문제가 출제되지 않은 대신에 시험과목의 경계선이 약화된 현상으로 나타났다. 이러한 현상은 최근 공무원 인재상에 있어 창의성과 기획력의 강조되는 것과 사례와 현안 중심의 문제 출제 경향에서 기인하는 것이다. 즉, 단순히 이론에 대한 지식을 묻는 것이 아니라 실제 현장에서 필요한 지식, 사례를 해결할 수 있는 지식을 요구하기 때문이다. 사회현상은 복잡하기에 현장 중심의 사례를 해결하기 위해서는 융합적 사고가 필요하며 이는 단순히 이론을 암기하는 것으로는 해결이 불가능하다.
이러한 출제 경향으로 인해 다음과 같은 대응이 필요하다.
첫째, 교과서 혹은 정리서를 단순히 암기하는 공부에서 탈피하여 이론을 이해하고 이를 사례 혹은 사회적 현안에 연결하는 공부를 해야 한다. 사례와 사회적 현안을 파악하기 위해서는 지속적으로 언론에 주목할 것을 권유한다. 또한 출제 가능성이 높은 이슈와 관련된 최근의 구체적 사례들을 챙겨둘 필요성이 있다.
둘째, 하나의 과목 혹은 이론을 공부하더라도 관련된 다른 과목 혹은 이론, 사례를 연계해서 사고해야 할 필요가 있다. 예를 들어 정치학·행정학·정책학은 상호 연관성이 매우 높다. 만약 정책학을 선택한 사람이라면, 단순히 50점짜리 선택과목으로 공부하지 말고 정치학·행정학과 연계해서 공부할 것을 권유한다. 또한 행정학의 경우에도, 총론을 공부할 경우 관련된 각론을 연관시키며 정리해야 하며, 각론을 공부할 때 관련된 총론의 틀에서 이해하도록 노력해야 한다.
마지막으로 주제의식을 가지도록 노력해야 하며 자신의 주장을 전개하기 위한 논리 흐름을 연습해야 한다. 최근 출제되는 문제들은 지엽적이고 구체적인 이론의 암기여부를 묻는 문제들이 아니며 문제 자체는 오히려 기본에 충실하기 때문에 실제 차별화는 얼마나 자신의 주장과 시각을 설득력 있게 전개하는 가에 달려 있다. 따라서 논리적으로 글을 쓰는 훈련이 지속적으로 필요하다.
과거의 이론 암기식 문제에 비해 최근의 이러한 출제 경향의 변화는 바람직하며 공부하는 방법에 따라 오히려 쉽고 재미있을 수 있다. 변화된 출제경향에 불만을 가지고 부정적으로 생각하기보다는 긍정적 마음으로 빠르게 적응하는 것이 올바르게 공부하는 자세일 것이다. 또한 어차피 시험 합격은 상대평가이며 ‘완벽하게’ 준비된 사람만 공직에 진출하는 것도 아니다. 긍정적 마음으로 최선을 다한 사람에게 결국 길은 열리게 되어 있다.
<일반 행정직>
제 1문. 국내외적으로 신공공관리적 행정개혁이 강화되면서 적극국가(positive state)에서 규제국가(regulatory state)로의 전환이 가속화되고 있다. 이에 따라 기존에 정부가 직영하던 상·하수도, 철도, 공항, 병원 등 공공서비스의 민영화(자산매각+민간위탁) 시도가 자주 목격되고 있다. (총 40점)
1) 공공서비스 민영화 시도가 유발하는 유용성과 부작용을 설명하시오. (20점) 2) 공공서비스 민영화의 부작용을 극복하기 위해 고안된 제도적 장치들을 국내외 행정현장의 실제 사례를 활용하여 설명하시오. (20점)
Ⅰ. 서론: 공공서비스 민영화 - 절대적 명제가 아닌 하나의 정책수단
공공서비스 민영화는 1980년대 이후 재정수입의 감소와 공공서비스 수요의 증가를 의미하는 이른바 ‘양날개의 위기’가 심화되면서 신공공관리적 시장주의 개혁정책의 중요한 수단으로 활용되어 왔다. 기존의 정부관료제를 통한 공공서비스의 독점적 공급방식이 정부실패를 발생시킴에 따라 보다 효율적인 공급체계를 모색해야 했던 것이다. 이런 상황하에서 경쟁으로 인한 효율성이 존재하는 시장으로의 공공서비스 이전은 좋은 해법으로 판단되었다.
그러나 공공서비스 민영화가 과연 민영화에서 기대하고 있는 궁극적인 목적인 효율성을 확보하고 공공서비스의 질과 수준을 개선할 것인가? 아니면 미처 예상하지 못했던 부작용은 없는가? 에 대한 논란은 여전히 심각하게 제기되고 있다.
공공서비스 민영화의 문제점은 무엇보다 민간 소유와 운영이 반드시 효율을 보장하는 것은 아니라는 점이다. 더욱이 민간의 이윤추구 동기로 인해 다수의 국민에게 필수적인 서비스를 불충분하게 공급하는 등 일반적·보편적 공급 의무가 소홀하게 된다던가, 구매력이 없는 사회적 약자가 서비스에서 배제되어 사회적 문제가 더욱 심화된다던가 하는 부작용이 존재한다. 결국 민영화는, 시장이 만능이 아니듯이 명백하고 절대적인 경제적 명제가 아니다. 민영화는 단지 정책수단이며, 따라서 다양한 제약 조건과 요소들을 고려하여 무엇이 국민 전체에 있어서 보다 바람직한지를 신중히 검토하고 추진하여야 하는 것이다.
이하에서는 공공서비스 민영화의 유용성과 부작용을 설명한다. 다음으로 공공서비스 민영화로 인한 부작용이 나타날 때 이를 극복하기 위한 제도적 장치 혹은 전략들을 논한다. 마지막으로 결론에서는 공공서비스 민영화는 하나의 정책 수단이라는 관점에서 바람직한 방향성을 모색해보고자 한다.
Ⅱ. 공공서비스 민영화의 유용성과 부작용 (설문 1의 해결)
1. 유용성: 사회적·기술적 효율성의 향상
공공서비스 민영화(자산매각+민간위탁)는 주로 효율성의 향상을 기대하는 것이며 사회적 효율성과 기술적 효율성 측면으로 나누어 다음과 같이 논할 수 있다.
1) 사회적 효율성 측면
신공공관리의 시장주의는 시장은 경쟁으로 인해 효율적인 반면, 정부는 독점으로 인해 비효율적인 것으로 본다. 이러한 정부의 독점적 공급이 국가·사회에 있어서 비중이 높게 되면 사회적 효율성 또는 배분적 효율성이 훼손되게 된다. 따라서 사회적 효율성을 향상시키기 위해서는 정부의 규모를 축소하고 시장의 영역을 확대할 필요가 있다. 공공서비스를 민영화하게 되면 다음과 같은 효과가 나타나 사회적 효율성을 증진시킬 수 있다.
첫째, 공공부문의 규모 감축을 통해 작은 정부를 구현할 수 있다. 즉, 공공서비스의 제공을 민간부문에 위탁하거나 공기업을 매각할 경우 공무원 수의 감축을 통한 정부부문의 슬림화를 창출할 수 있다. 또한 정치적 판단에 근거한 정부의 자의적 간섭을 줄이고 시장을 통한 경쟁과 감시가 이루어져 기업경영의 투명성 제고와 지배구조 개선에도 기여할 수 있다.
둘째, 시장경제 활동영역을 확대하고 이를 통해 시장기능의 활성화를 유도할 수 있다. 정부가 직영하던 공공서비스를 시장경제 활동 영역으로 전환함으로써 시장 기능 활성화에 기여할 수 있는 것이다. 특히 공기업 민영화의 경우 주식의 분산으로 자본시장 저변 확대와 선진화에 기여하게 된다.
2) 기술적 효율성 측면
한편 공공서비스 공급에 있어서 정부의 독점적 성격은 기술적 비효율성을 가져 오게 된다. 연성예산제약으로 인해 무사안일, 방만 경영이 나타나며 이는 X-비효율성의 원인이 된다. 공공서비스의 질적 향상과 비용 하락을 위한 경영혁신은 경쟁이 존재하는 민간부문으로 이를 이전시켜야 가능하다. 다음과 같은 효과를 기대할 수 있다.
첫째, 공공서비스 공급에 있어서 효율성 증대를 통해 대국민 서비스를 개선할 수 있다. 즉, 경쟁적 기반을 창출하고 민간부문의 창의와 활력을 도입하여 비용 절감을 유도하고, 궁극적으로는 이를 통해 재화와 서비스의 질을 개선할 수 있다.
둘째, 국가부채 또는 공공부채를 감소시킬 수 있다. 정부직영의 공공서비스 공급은 연성예산제약으로 인해 지속적으로 부채를 증가시킨다. 공공서비스 민영화는 구조조정을 통해 공공 부채의 증가 요인을 줄여 국가재정의 부실화를 최소화할 수 있다. 아울러 공기업 매각의 경우 재정수입의 확보 또한 가능하다.
2. 부작용: 공공성의 훼손과 실질적인 경쟁의 부재
공공서비스 민영화(자산매각+민간위탁)의 부작용은 주로 공공성의 훼손에서 찾을 수 있다. 이는 정부가 공공가치를 구현하기 위해 존재하는 반면 민간부문은 주로 이윤추구를 목적으로 하기 때문이다. 또한 실질적인 경쟁의 부재는 기대한 효율성의 향상은 가져오지 못하고 오히려 시장실패 현상만을 악화시킬 수 있다.
첫째, 공공서비스 공급에 있어서 보편적·일반적 공급이 줄어들어 주로 사회적 약자들이 서비스 공급 대상에서 제외될 수 있다. 대부분 민영화의 대상으로 논란이 되는 공공서비스들은 전기, 가스, 수도, 교통과 관련되어 있다. 이러한 서비스들은 국민의 기본적인 생활과 밀접하며 이로 인해 수요(demand)보다는 욕구(needs)에 반응해야 할 필요성이 있다. 이러한 공공서비스가 민영화 되게 되면 민간부문의 이윤추구 동기로 인해 사회적 약자의 욕구를 외면할 가능성이 존재한다. 이는 결과적으로 양극화 현상을 심화시키고 정부 신뢰 및 사회적 응집성을 하락시킬 수 있다. 영국 전력 사업이 민영화된 이후, 에너지 빈곤으로 인해 동사한 사람이 매년 3만명에 육박한 것, 물 민영화로 말미암아 유혈참극이 발생했던 볼리비아 코차밤바시의 사례 등을 들 수 있다.
둘째, 자연독점의 성격을 가진 요금재의 경우 민영화하게 되면 독점 사기업이 되어 시장실패가 다시 나타날 수 있다. 초기 투자 자본의 규모가 큰 공기업을 민영화할 경우, 그 비용을 감당할 수 있는 몇몇의 대기업으로 인수자가 제한되어 독점 혹은 과점 사기업이 될 가능성이 높다. 이는 비용절감을 통한 가격하락이 아닌 가격상승을 가져 올 수 있다. 우리나라의 경우 통신시장을 예로 들 수 있으며, 실제로 우리나라의 통신 요금은 OECD 국가 평균 수준의 두 배에 달하고 있다. 또한 영국의 수도 민영화 이후 첫 4년 동안 물 값이 매년 50%씩 상승한 것도 대표적인 사례이다.
셋째, 민간의 창의성과 활력이 공공서비스의 질적 향상을 가져 올 것이라는 기대와는 달리 민간의 이윤추구를 위한 단기적 시각은 오히려 서비스의 질적 하락을 가져올 수 있다. 아울러 효율성의 극대화로 인한 책임성 및 가외성의 부재는 국가·사회적으로 심각한 문제를 가져올 수 있다. 특히 공공서비스 민영화의 대상들 중 국가기반시설들의 경우, 사고시 치명적 결과를 가져올 수 있다. 예를 들어 후쿠시마 원전사태의 경우, 과거에 공기업이었다가 민영화된 도쿄 전력 주식회사(TEPCO)가 사태 발생 초기에 원자로 폐쇄에 따른 이윤 손실을 우려하여 원자로 폐쇄 결정을 지연시켰기 때문에 방사능의 대량 유출을 막지 못했다는 비판을 받고 있다.
마지막으로 공공서비스 민영화와 관련하여 부패가 발생할 수 있다. 자산 매각을 통한 민영화의 경우 특정 재벌을 우대하기 위한 편법으로 사용하거나 일부 정치세력들이 자신들의 사적이익을 추구하기 위해 이용하는 경우가 존재할 수 있다. 예를 들어 최근 논란이 되고 있는 인천공항 민영화, KTX 민영화의 경우 이러한 의혹이 심각하게 제기되고 있다. 또한 계약을 통한 민간위탁의 경우에도 재량권의 남용 및 지대추구로 인한 행정부패가 나타날 수 있다. 안양시 청소업무 민간위탁의 경우 환경미화원 임금 등을 계약대로 지급하지 않았고 청소대행업체에 원가계산을 부풀려서 집행하는 등 도덕적 해이와 책임의 방임 등이 나타났다.
Ⅲ. 민영화의 부작용을 극복하기 위한 제도 (설문 2의 해결)
민영화의 부작용은 원래 의도했던 효율성이 증진되지 않는 경우와 공공성이 훼손되는 경우, 두 가지 측면에서 검토가 가능하다. 효율성이 증진되지 않는 것은 경쟁이 부족하기 때문이며 따라서 경쟁 환경을 조성하기 위한 제도적 보완이 필요하다. 한편 공공성의 유지를 위해 규제환경의 조성 또한 필요하다.
1. 경쟁 환경 조성을 위한 제도: 실질적 경쟁의 확보
첫째, 큰 규모의 공기업을 매각할 경우 분할 매각을 통해 독점 시장이 조성되지 않도록 경쟁 환경을 조성할 수 있다. 공기업 대부분은 관련 산업에서 독점적 지위를 가지고 있어서 충분한 경쟁 환경의 조성 없이 민영화하는 경우 사적 독점을 가져와 심각한 문제를 가져올 수 있다. 따라서 필요할 경우, 공기업 전체를 민영화하기보다 경쟁을 할 수 있는 적절한 규모와 수로 분할하여 민영화하는 것이 바람직하다. 예를 들어 영국은 1989년 수도공사를 지역별로 10개 회사로 분할하여 매각하였다. 1990년부터 단행된 전기회사 민영화시에는 발전, 송전, 배전 등 수직부문별로 나누어 경쟁체제를 도입한 후 송전부문에는 단일 송전회사를 두었으나 발전부문은 3개의 회사로 분할하였고 더 나아가 12개 지역 배전국은 12개 지역 배전회사로 민영화하였다. 뉴질랜드의 경우에도 1994년에 발전과 송전을 분리하여 자연독점성이 강한 송전 부문은 국영기업을 설립하여 담당하도록 하고 발전부문은 2개의 회사로 분리하여 경쟁을 유도하는 민영화를 하였다.
둘째, 공기업의 경우 정부 보유주식을 증권시장에 상장하여 공모주 혹은 국민주를 통해 매각함으로써 기업지배구조가 독점적이지 않도록 하는 방법이 있다. 이는 많은 국민들에게 주식을 분산·소유시킴으로써 기업에의 참여의식을 고취하고 기업의 이익을 분배하여 중하위계층의 소득을 향상시키는 데 기여할 수 있다. 한국의 경우 포항종합제철, 한국전력공사, 외환은행 등이 국민주 방식에 의한 민영화에 해당한다. 그러나 상당수의 국민주가 보급된 직후 장기적인 투자 대신 단기적인 차액 소득을 목표로 매매되어 소수의 대주주들에게 다시 집중됨으로써 주식의 분산 소유와 소득의 재분배라는 원래의 정책의도와 어긋날 수 있다.
셋째, 민영화 이후 경쟁이 확보될 수 있도록 규제완화, 보조금 지급 등의 방법이 있을 수 있다. 공공서비스가 민영화된 이후 해당 산업분야에 새로운 사업자가 진출하여 실질적인 경쟁이 확보될 수 있도록 지속적인 모니터링 및 시정조치를 하는 것이다. 영국통신(BT) 민영화의 경우, 경쟁촉진을 위한 규제완화를 병행함으로써 민영화된 통신 산업시장의 경쟁체제를 강화하였다. 우리나라의 국내 항공 산업의 경우 진에어와 같은 저가 항공기업의 진출을 예로 들 수 있다. 또한 서울-파리 항공노선의 경우 정부가 2008년 프랑스와 복수취항에 합의함에 따라 아시아나 및 다른 EU항공사가 진출할 수 있게 되었고 이는 해당 노선에서 대한항공의 독점적 지위를 무너뜨리게 되었다. 한편 민간위탁의 경우 계약시 실질적인 경쟁이 나타날 수 있도록 관행적으로 시행하는 ‘수의계약’을 지양하도록 감사를 통해 규제할 필요성이 있다.
2. 규제환경 조성을 위한 제도: 공공성의 확보
민영화로 인해 독점적 사업자가 출현하게 되면 공공성이 상실되고, 가격상승으로 인해 사회적 약자를 비롯한 소비자가 서비스에서 제외될 수 있다. 이울러 민간의 이윤 동기는 지나친 비용 감축 행위를 유발시켜 결과적으로 서비스의 질이 하락될 수 있다. 이 같은 현상을 막기 위해 규제환경을 조성할 필요성이 있다.
첫째, 민영화의 부작용을 막고 지나친 가격상승을 방지하며 서비스의 질을 유지하기 위해 관련 산업을 관장하는 규제위원회를 설립하는 방법이 있다. 예를 들어 영국의 경우 민영화와 함께 산업별 규제기관인 OFFER(전련산업), OFGAS(가스), OFTEL(통신), OFWAT(물산업) 등이 설립되었다. 우리나라의 경우에도 금융위원회, 방송통신위원회, 전기위원회가 이에 속하며, 최근 전기위원회는 전기료 16.8% 인상 요구안을 부결시킨 바 있다.
둘째, 소유권 이전 민영화의 경우 ‘황금주(golden share)’를 통해 공공성을 확보하는 방안이 있다. 황금주는 단 1주만으로도 주주총회 결의사항에 거부권을 행사할 수 있게 하는 제도다. 즉 자산처분, 경영권 변동, 합병 등 주요 의사결정에 정부가 황금주를 가지고 간여할 수 있다. 이는 상법상 ‘1주 1의결권’ 원칙에 대한 극단적 예외로서 영국 정부는 1984년 국영 통신회사인 브리티시텔레콤(BT)을 민영화하면서 황금주를 처음 도입하였다.
셋째, 민관협력(PPP: Public-Private Partnership)형 민영화 전략이 있을 수 있다. PPP형 민영화는 경쟁도입이 불가능하거나 소유권 이전에 따른 규제 구조의 정비가 효과적이지 못한 경우, 전통적인 소유이전형 민영화 방법이 아닌 정부가 소유권을 보유한 상태에서 추진하는 민영화이다. 주로 공익사업적 성격을 가진 공공서비스에 적용하며 구체적으로 유지관리계약, 리스계약, 사업권 양도(concession) 등이 있다. 대체로 공공시설 관리와 사회복지서비스, 교육서비스 등의 분야에서 주로 활용되는 예를 찾을 수 있다.
Ⅳ. 결론: 공공서비스 혁신- 소유·운영 주체의 문제가 아닌 책임성 확보의 문제
행정환경은 시대를 따라 변화하며 행정수요는 그 시대의 가장 중요한 사회문제 혹은 공중의제를 정책의제로서 설정되도록 한다. 과거 신자유주의가 주류였던 시기에는 정부의 비효율성이 가장 심각한 문제였고 이에 대한 정책 대안들을 모색하는 것이 바람직하였다. 그 결과 나름 긍정적인 성과들도 있었다. 그러나 지금은 무엇보다 다시 심각하게 나타나고 있는 시장실패와 공공가치의 무력화 현상을 더 비중 있게 고민해야 할 때가 아닌가 한다.
사실상 공공서비스의 혁신 문제는 단순히 소유 및 운영 주체가 민간부문인가 혹은 공공부문인가가 아니라 어떤 여건 속에서 보다 공익에 부합하는 운영을 하게 할 것인가 하는 것이 더 중요한 문제다. 즉 공공가치에 부합되도록 운영하도록 하는 책임성 확보가 중요한 것이지 소유 및 운영의 형태가 중요한 것이 아니다.
이러한 관점에서, 책임성과 관련하여 최근에 다시 재조명되고 있는 청지기 이론은 중요한 시사점을 주고 있다. 주인-대리인 이론과 달리 자아실현적이고 이타적인 인간형을 가정하고 있는, 청지기 이론에 의하면 주인과 대리인이 공통의 핵심가치를 공유할 때 내적 책임감이 생성되고 이에 따른 책임 있는 행동이 유발된다는 것이다. 즉, 조직 내에서 공공서비스의 가치에 대한 강한 일체감 형성은 내적 책임감을 유발할 수 있다.
결과적으로 청지기 이론은 외적 책임성을 강조하는 민영화와는 다른 접근 방법이 된다. 공공서비스가 비효율적이라는 이유로 민영화를 추진하기에 앞서, 내부 운영을 합리화하고 책임성을 확보하려는 노력이 선행되어야 한다. 공공서비스 민영화는 이러한 책임성을 확보하는 또 다른 하나의 수단일 뿐이다.
제 2 문. 다음 대화에서 나타난 내용을 보고 물음에 답하시오. (총 30점)
학생 A: “행정을 비직업공무원 혹은 정치인들에게 맡기지 않고, 직업공무원들에게만 맡기게 된 이유는 무엇인가요?”
교수 B: “.......반드시 직업공무원들에게만 행정을 맡기지 않고, 유능한 외부 전문가들에게 행정을 맡기기도 해요.”
1) 학생 A의 질문과 관련하여 직업공무원제의 형성과 발전과정을 유럽과 미국으로 나누어 비교하고, 이 제도가 갖는 장단점은 무엇인지 설명하시오. (20점)
2) 교수 B의 응답과 관련하여 개방형임용제의 도입이 우리나라 행정현실에 미친 성과와 한계를 논하시오. (10점)
Ⅰ. 서론: 직업공무원제의 병폐를 치유하기 위한 하나의 처방 - 개방형임용제
Max Weber가 꿈꾸었던 이상형 관료제(ideal type bureaucracy)는 아마도 병폐가 나타나지 않는 직업공무원제를 의미하는 것이었을 것이다. 그러나 현실에서의 직업공무원제는 그 긍정적 효과에도 불구하고 많은 문제점을 안고 있다. 강한 신분보장과 폐쇄형 충원으로 인한 복지부동, 무사안일, 조직침체 뿐 아니라 무엇보다 효율성, 전문성, 민주적 대응성의 하락은 행정환경이 급변하는 지금의 추세에서 더욱 심각하게 인식될 수밖에 없다. 결국 직업공무원제의 병폐를 치유하고 보완하려는 노력이 행정혁신에서 중요한 위치를 가질 수밖에 없는 것이다.
개방형 임용제는 이러한 처방 중의 하나이다. 그러나 민간부문의 전문가를 정부관료제에 유입시켜 공직사회에 경쟁과 변화를 확산시키고자 하는 개방형 임용제는 다른 NPM적 개혁수단과 유사하게 문제점 또한 보이고 있다.
Ⅱ. 직업공무원제 (설문 1의 해결)
직업공무원제(career civil service system)는 젊고 유능한 인재들이 공직을 보람 있는 직업으로 선택하여 일생을 바쳐 성실히 근무하도록 운영하는 인사제도를 뜻한다. 직업공무원제는 공무원들의 성실한 직무수행과 장기근속을 유도하기 위한 제도와 원칙들을 토대로 수립되는데, 대표적인 구성요건으로서는 계급제, 폐쇄형 충원제제, 일반행정가 중심의 인사관리, 신분보장 등을 들 수 있다.
1. 직업공무원제의 형성과 발전과정
1) 유럽의 직업공무원제: 계급제를 바탕으로 한 강력한 신분보장
유럽대륙은 절대군주국가의 전통 하에서 직업공무원제도가 발달하였다. 절대군주국가는 군주를 정점으로 하는 중앙집권적 통일국가 체제를 유지하기 위해 강력하고 대규모적인 상비군을 양성하여야 했으며 이러한 상비군을 유지하기 위한 재원조달을 담당할 관료조직을 확립해야 했다. 따라서 대규모의 관료조직을 정비하고 관리하기 위해 직업공무원제도가 발달하기 시작하였다. 당시 관료제는 군주를 정점으로 하는 중앙집권적인 계층구조를 이루고 있었으며, 관료는 근대적 성격의 임용제도에 의해 충원되었다. 또한 관료에게는 엄격한 복무규율이 요구되는 대신 관료로서의 특권과 신분이 보장되었다. 이 같은 유럽의 전통은 계급제를 바탕으로 한, 강력한 신분보장의 특징을 가지는 직업공무원제로 이어지고 있다.
2) 미국의 직업공무원제: 직위분류제를 바탕으로 한 유연한 인력관리
한편 미국은 유럽과 달리 강력한 중앙집권적 군주국가를 경험하지 않았기 때문에 “약한 국가성”을 특징으로 한다. 또한 전통적으로 직업공무원제를 민주주의에 대한 위협으로 인식하여 왔다. 미국에서는 1800년대 중반부터 엽관주의가 확산되면서 이로 인한 폐해가 심각하게 드러나게 되었다. 정부관료제를 소수 정당 간부의 특수 이익을 위한 도구로 전락시켜 매관매직 등 부패를 초래하였고, 행정의 전문성, 능률성, 안정성을 저해하고 공정성을 훼손하였다. 그 후 엽관주의의 폐해를 막고 실적주의를 구축하고자 1883년 펜들턴법을 제정하면서 과학적 관리 철학을 토대로 한 직위분류제를 기반으로 직업공무원 체제가 제도화되었다. 실적주의와 정치적 중립의 원칙이 확립된 이후에도 미국 공무원 제도는 모든 직급에 외부임용을 허용하는 개방형제도를 채택하고 있다.
2. 직업공무원제의 장점과 단점
1) 장점
직업공무원제는 공무원집단의 일체감과 자부심을 강화하고 장기근무에 따른 행정의 안전성과 지속성을 유지하며 국민전체에 대한 봉사자로서의 역할을 충실하게 할 수 있다는 장점을 가진다. 또한 다양한 직무경험과 직업의식 강화로 공무원의 능력발전 기회를 제공하고 일반행정가 양성에 유리하다.
2) 단점
반면에 직업공무원제는 폐쇄적 임용과 장기근무를 위한 신분보장으로 인해 공무원집단이 외부환경의 급격한 변화에 신속하게 대응하지 못하고 보수적으로 되거나 관료주의화 되는 경향이 강하며 이는 행정의 전문성, 효율성, 민주적 대응성을 하락시킬 수 있다. 공직의 분위기가 침체되어 공무원의 전반적인 질적 수준이 저하될 수 있고, 전문행정가 양성이 저해될 수 있다.
직업공무원제가 가진 중요한 장점들에도 불구하고, 일반적으로 한국은 계급제를 바탕으로 한 페쇄형 충원제도와 강력한 신분보장으로 인해 무사안일, 복지부동, 조직침체 등의 문제점들이 지적되고 있다. 개방형임용제는 직업공무원제의 문제점들을 치유하고자 도입되었다.
Ⅲ. 한국적 맥락에서의 개방형임용제 (설문 2의 해결)
개방형임용제는 개방형직위제도라고도 하며 공직사회의 경쟁력 제고를 위하여 전문성이 특히 요구되거나 효율적인 정책수립을 위하여 필요하다고 판단되는 직위에 공직내외를 불문하고 공개모집에 의한 선발시험을 거쳐 직무수행 요건을 갖춘 최적격자를 선발하여 임용하는 제도이다.
1. 성과
한국에서의 개방형 직위제도는 그 동안 폐쇄적으로 운영되어 왔던 한국 공직사회에 경쟁과 변화를 확산시키고, 계급과 연공서열중심의 인사운영을 직무와 성과중심의 경쟁적 인사관리로 변화시키는 촉매제 역할을 하고 있다. 2010년 현재 민간인 및 타부처 공무원 외부임용율이 45%에 이르고 있는 등 개방형임용제도가 발전하고 있는 것으로 평가하는 것이 일반적이다.
2. 한계
그러나 한편으로는 전문직위제의 경우처럼 해당 제도가 형식적으로 운영되고 있다는 지적들도 존재한다. 2011년 전문직위제 운영현황에 따르면 중앙부처 과장급 직위에 지정된 전문직위 중 전문관이 임명된 직위가 38%에 불과했다. 또한 지자체의 경우 서울 등 9개 시·도는 전문직위제를 아예 운영하지 않는 곳도 존재했다. 이처럼 제도의 형식적 운영, 즉 한계가 나타나는 이유는 다음과 같다.
첫째, 개방형 임용제도는 행정의 전문성을 강화하는 것이 가장 중요한 목표인데, 민간부문의 전문성과 행정의 전문성은 그 성격이 서로 다르다는 점이다. 민간의 전문성이 기술적 전문성을 의미하는 반면, 행정의 전문성은 넓은 시야를 바탕으로 다양한 가치간의 균형 있는 판단을 할 수 있는 것을 의미하는 경우가 많다. 더욱이 행정의 특성상 정치적 역량도 중요하다.
둘째, 책임성과 공익성이 문제가 될 수 있다. 민간의 전문가는 오랫동안 익숙한 시장원리에 입각하여 판단하는 경우가 많다. 이러한 판단으로 인해 공익이 자칫 개인의 사유화된 이익으로 전환될 가능성이 존재한다. 높은 공적 감시와 공적 기대를 받는 행정의 경우 상대적으로 높은 도덕적 책임성을 요구하는 경우가 많다. 이러한 도덕적·윤리적 책임성을 확보하기 위한 담보조치가 필요한 이유이다.
셋째, 외부 민간전문가가 공공조직에 적응하는 것이 문제가 될 수 있다. 외부의 민간전문가가 공직에 들어오게 되면 정착하기가 쉽지 않다. 이러한 현상은 해당 전문가 자신의 문제이기도 하지만 우리 공직사회의 배타적·권위주의적 행정문화가 원인이기도 하다. 민간전문가의 전문성에 대한 타당성과 권위가 기존의 공무원이나 공무원 조직으로부터 인정되어야 하는데 우리나라 공직의 연공서열 문화하에서는 이점이 어렵기 때문이다.
Ⅳ. 결론: 인사혁신에 있어서 Sayre의 명제 재조명
개방형임용제는 직업공무원제의 문제점을 일부 시정하는 효과를 분명히 가진다. 그러나 모든 개혁이 그러하듯이 시대적·역사적 맥락을 감안하지 않고 한쪽 방향으로 지나치게 추진될 경우 긍정적 효과보다는 부작용이 더 심각할 가능성이 크다.
직업공무원제가 가진 장점을 살리면서 인사혁신을 하기 위해서는 무엇보다 공사행정의 차이를 인식해야 할 것이다. 이러한 점에서 볼 때 공공조직과 민간조직은 “모든 중요하지 않은 면에서 기본적으로 유사하다(fundamentally alike in all unimportant respects)”라고 주장한 Sayre의 명제는 행정혁신에서 시사하는 바가 크다고 할 수 있다. 공사행정의 차이에서 비롯되는 차이점을 충분히 고려하면서 점진적이고 꾸준하게 혁신은 이루어져야 할 것이다.
제 3 문. 공공선택론은 경제학적 분석도구와 방법을 집합적 의사결정 및 비시장적 의사결정까지 확대하여 적용하는 접근방법으로, 1960년대 이후 행정학 연구에서도 본격적으로 활용되기 시작하였다. (총 30점)
1) 공공선택론의 출현이 가져다 준 행정이론사적인 의미를 설명하시오. (10점)
2) 공공선택론의 주요 내용을 설명하고, 행정 현실에 적용함에 있어 발생가능한 문제점을 논하시오. (20점)
Ⅰ. 서론: 비시장적 의사결정에 대한 경제학적 연구 - 공공선택론
공공선택론(public choice theory)은 “비시장적 의사결정에 대한 경제학적 연구”로 정의될 수 있으며 뷰캐넌(J. Buchanan)을 비롯한 경제학자들과 수학자들에 의해 창시되었다. 인간의 선택행위가 이루어지는 환경을 정치적 영역과 경제적 영역으로 구별할 의미가 없다고 보고 정치현상에도 경제학적 방법론을 적용하기 시작하였다.
이러한 공공선택론은 방법론적 환원주의에 입각한 연역적 논리에 의해 정치학과 행정학의 과학성을 제고하는데 공헌하였고 신자유주의 및 신공공관리의 이론적 배경이 되었다. 그러나 인간의 심리와 행태에 관한 비현실적인 가정은 이론의 설명력과 예측력을 저하시켰고 시장 편향적 연구결과에 입각한 정책대안들은 현실에서 예기치 못한 부작용을 가져오기도 하였다. 결국 공공선택론은 기존의 행정이론이 보여주는 문제점을 극복해 보려는 하나의 이론일 뿐이며 복잡한 사회현상을 이해하기 위해서는 다양한 이론들에 근거한 균형 있는 시각이 필요한 것이다.
Ⅱ. 공공선택론의 행정이론사적 의미 (설문 1의 해결): 연역적 논증을 통한 과학성 제고
공공선택론은 경제학적 방법론을 원용하지만 그 연구 대상은 시장이 아니라 ‘비시장(non-market)' 현상이다. 비시장적 현상은 주로 정치를 의미하나 행정국가에서는 그 작용의 상당부분이 행정을 통해서 나타나며, 부분적으로는 사회 조직들을 통해서도 나타난다.
기존의 정치 현상을 연구하는 전통적인 방법론은 정치제도나 사상의 역사적 서술, 이데올로기의 서술, 거대 이론의 설명 방식 등으로 인해 정치행정 현상을 과학적으로 분석하는 것이 미흡하였다. 공공선택론적 행정학 연구는 Max Weber 이래로 주로 유형론(typology) 수준에 머물고 있는 기존의 행정학 분석 방법에서 벗어나, 객관성 있는 일반적 명제로부터 구체적인 문제에 대한 논증을 도출하는 연역적 설명을 가능하게 한다. 즉 적실하고도 엄밀한 가정과 전제를 세우고 연역적 논증을 도입함으로써 행정학 연구는 과학성을 더 높일 수 있게 되었다. 공공선택론의 이러한 공헌은 행태주의가 귀납적 방법을 통해 일반화를 도출함으로써 행정학의 과학성 향상에 기여한 것과 대비된다.
한편 이러한 공공선택론은 서로 다른 연구방법론으로 인해 그 동안 상호 분절되어 있던 정치학·행정학과 경제학의 연구 교류에 공헌하여 정치경제학을 탄생시켰다. 또한 시장실패에 대응한 정부실패 현상을 분석·제시하고 시민들의 다양한 요구와 선호에 민감하게 부응할 수 있는 제도적 장치를 마련하는데 주된 연구 노력을 함에 따라 신공공관리의 이론적 배경이 되었다.
Ⅲ. 공공선택론의 주요 내용과 적용상의 문제점 (설문 2의 해결)
1. 주요 내용: 사적 이익을 합리적으로 추구하는 개인과 교환으로서의 정치
공공선택론은 경제학적인 분석방법을 국가이론, 투표, 투표자의 행태, 정당정치, 관료 행태, 이익집단 등의 연구에 적용하고 있다. 공공선택론의 주요 내용은 다음과 같다.
첫째, 방법론적 개인주의 또는 환원주의에 입각하여 분석한다.
둘째, 정치에서의 인간은 시장에서의 인간과 마찬가지로 합리적이며 자신의 이익을 극대화하고자 한다.
셋째, 정치 또한 시장에서의 거래처럼 본질적으로 ‘교환’이다.
공공선택론의 핵심은 모든 인간의 행동이 사적 이익을 합리적으로 추구한다는 가정에 있다. 또한 공공선택론에서는 정부를 공공재의 생산자로 규정하고, 시민들은 공공재의 소비자로 규정한다. 이러한 관점에서 보면 공익의 규정은 개인 행복의 합이 전체의 공익이 된다는 환원주의적 입장에 기초하게 된다. 즉 ‘공익’은 원자화된 개인들의 이익집합일 뿐이다. 정부는 공공선을 알 수 없으므로 공익을 결정할 수 없으며, 시장을 통해 개인들의 이해를 잘 결집하는 것이 최선의 방법이 된다. 공공선택론을 이론적 기반으로 하는 신공공관리가 효율성을 중시하는 것은 이 때문이다.
2. 적용상의 문제점: 가정의 비현실성과 이로 인한 예측력의 빈약성
공공선택론은 단순성과 논리적인 정교함, 그리고 이상적인 수학적 표현에도 불구하고 심각한 문제점을 가지고 있다. 공공선택론은 인간심리와 행태를 과도하게 단순화시킨 명제에 기반을 두고 있는데 이는 현실과 부합하지 않는다. 우선 공공선택론은 기본적으로 인간이 자신의 사익을 중시하는 반면, 타인을 위한 배려 등 보다 넓은 의미의 규범적 가치에는 무관심하다는 가정에서 출발하는데 이로 인하여 그 설득력과 예측력이 약하다. 사실상 인간은 단순히 경제적인 동물이 아니라 사회구성원들의 태도와 믿음, 열망, 아이디어, 도덕기준 등에 의해서 영향을 받고 정치적이고 문화적이며, 도덕적인 존재이기 때문이다.
또한 많은 인간의 활동들이 상징적이거나 의례적인 이유 때문에 취해지는데 이 모든 인간의 행태들을 단순히 효용극대화를 지향하는 목표지향적 행태로 가정하는 것은 인간 행태의 복잡성을 과소평가하는 것이다.
마지막으로 공공선택 이론가들이 자신들의 분석을 실증적이고 가치중립적이라고 말하는 것과는 달리 분명히 규범적이다. 시장에서 교환을 통한 사회적 상호작용만이 가치를 창출하고 국가는 시장으로부터 지대를 추출하는 일종의 기생충으로 보는 것은 국가의 중요한 역할을 무시하는 것이다. 아울러 같은 맥락에서 공동체를 유지하기 위한 공공가치 구현의 중요성을 간과하고 있다. 결과적으로 공공선택이론은 사실상 신보수주의 또는 신자유주의와 같은 특정한 이념을 선호하는 결과가 되었다.
Ⅳ. 결론: 인간과 사회의 복잡성, 그리고 다양한 시각과 이론의 필요성
사회과학은 기본적으로 복잡한 인간을 대상으로 연구하는 학문이다. 그러한 인간들의 상호작용, 그리고 그 결과의 복잡성은 하나의 유일한 접근방법만이 정답이라는 생각을 배제하도록 한다. 하나의 사회현상을 제대로 분석하고 이해하기 위해서는 그러한 사회현상을 바라보는 다양한 시각과 접근 방법이 필요하며 어떤 접근 방법에 대하여 무조건적인 비판 혹은 추종보다는 조화의 방안을 모색하고 발전시키는 것이 더 바람직하다고 할 수 있다.
그러한 의미에서 본다면 공공선택론도 큰 맥락에서 사회과학에 지대한 공헌을 한 것도 사실이다. 다만 하나의 이론 혹은 시각에 지나치게 편향하여 실제 정책대안을 설계한다면 국가·사회에 미치는 부작용이 심각할 수밖에 없다. 공공선택론이 원래 그 의도와는 다르게 이러한 부작용들을 가져왔던 것도 사실이다. 결국 균형 있는 시각이 필요한 것이다.
