신 승 훈
46회행시 일행합격, 성균관대 행정학과 卒
I. 신공공관리론
1. 이론적 기초
1) 관리주의
정부를 기업과 같이 운영하고, 관료는 공공기업가가 되어야 한다. 민간 경영기법 도입으로 효과적, 대응적 정부를 구현할 수 있다. 정부관료제의 실패는 관료들의 관리기술 부족보다 불필요한 내부규제에 얽매인 탓이다. 따라서 행정의 분권화, 간소화를 통해 관료들을 내부규제로부터 풀어주어야 한다.
2) 신제도경제학 (공공선택이론/ 신제도주의)
주인-대리인 이론 및 거래비용 이론을 차용하며, "합리적 인간"을 가정하는 바, 도덕적 해이를 범할 선천적 경향은 관료도 마찬가지이다. 따라서 합리적 관료가 최선을 다하도록 유인체계 설계가 중요하다. 이를 위해 "내부적 시장압력"과 "경쟁"이 전통적 계층제, 내부규제보다 우월한하다고 본다.
3) 기존 공공관리론(PPBS 등)과의 비교
기존의 공공관리론은 관료제의 의사결정능력 향상에 관심을 갖고, 집권성을 강화하고자 하였으며, 관료의 개인적 효용문제는 등한시하였다. 반면 신공공관리론은 정부성과에 직접적 관심을 가지며, 분권화를 지향하고, 관료의 개인적 효용문제를 핵심적 관심으로 삼는다.
2. 행정개혁 전략
1) 관리의 탈규제화: 내부규정을 철폐, 완화하고, 분권화를 강화하여 관료의 재량권을 증대시킨다.
2) 성과 중심적 운영체계: 성과기준을 설정하고, 성과측정에 따라 투입의 통제함으로써 관료제적 절차를 대체하고자 한다.
3) 공공부문에의 경쟁/경합 가능성 도입: 개방형 임용제, 공공서비스의 외부계약제 등을 도입한다.
4) 대규모 관료제의 준자율적 단위로의 분리: 특히 정책결정과 집행기능 분리한다. (책임운영기관化)
5) 기업 관리기법 및 기업가 정신의 도입
6) 성과와 연계된 금전적 유인체계: 관료에게 성과측정 결과에 상응한 보상으로 동기부여를 한다.
7) 감축관리: 비용절감, 효율성, 인원감축 등을 중시한다.
3. 신공공관리론에 대한 비판
1) 공공부문과 민간부문간의 근본적 차이를 경시한다.
2) 민주적 책임성과 기업가적 자율성이 충돌할 수 있다... 관료제의 내부규제는 행정의 책임성을 확보하는 통제장치인 바, 이를 전적으로 성과관리로 대체하기는 어렵다. 오히려 공공부문에 있어서의 성과측정의 어려움으로 인해 공공책임성이 약화될 수도 있다.
3) 고객 중심적 논리에 한계가 존재한다... '고객' 관념은 국민을 서비스를 받아들이느냐 거부하느냐만 결정하는 수동적 존재로 한정시킬 수 있는바, 주권자, 주인으로서의 적극적 지위가 경시될 수 있다.
4) 보편적 적용가능성에 대한 의문이 존재한다... 신공공관리론적 처방도 아직 '몇몇 성공사례 모음' 이상으로 충분한 검증이 이루어지고 있지 못하다. 또한 서구의 행정개혁간에도 외견적 유사성에도 불구하고 많은 근본적 차이가 존재한다.
5) 행정에 대한 정치적 문제를 도외시한다... 공공문제를 다루는데 필요한 "정치적 선택"을 의도적으로 무시하는 경향을 가진다. 그러나 방향설정 자체가 잘못된 경우("wrong-problem's problem"), 단지 "좋은 관리"만으로는 공공문제를 해결할 수 없다. Wildavski도 행정의 필연적 정치성을 지적한다.
II. 신거버넌스론
1. 이론적 기초
1) 신거버넌스의 의미
Rhodes에 따르면 신거버넌스는 기존에 존재해 온 정부의 의미 및 공적업무 수행방식상 변화를 지칭하는 개념이다. 최근에는 '정부없는 거버넌스'의 가능성 논의로까지 진전되고 있다. 그러나 아직까지 신거버넌스에 관한 명확한 개념정립은 이루어지지 못하고 있다.
2) 신공공관리론과의 관계
Rhodes는 거버넌스의 6가지 의미 중 하나로서 신공공관리를 제시하며, Peters의 미래 거버넌스 유형도(시장모형/ 참여모형/ 신축모형/ 탈규제모형)도 신공공관리의 발상과 밀접한 관련이 있다. 그러나 일반적으로 신거버넌스는 신공공관리론과 일정한 성격상 차이를 지닌다고 본다.
3) 신공공관리론과의 차이점
신공공관리론은 정부관료제 자체를 조직·관리하는 새로운 "방법"에 논의의 초점을 맞추며, 탈정치성을 강하게 띤다. 반면 신거버넌스는 정부와 사회간 새로운 "상호작용 형태" 즉 네트워크 개념에 초점을 맞추고 있다고 할 수 있다. 따라서 신거버넌스는 정치적 성격을 강하게 띤다.
2. 신거버넌스의 주요 특징
1) "네트워크"... 중앙정부 및 지방정부뿐 아니라 NGO를 비롯한 각종 민간조직이 참여한다. 그리고 구성원간 "경쟁" 뿐 아니라 "협력"을 중시한다.
2) 참여자들의 지위 및 관계... 각 참여자들간에는 상호독립성이 유지된다. 그럼에도 모든 참여자가 동등하다는 의미는 아니며, 여전히 정부의 역할은 중요하다. 네트워크는 "시장" 또는 "계층제" 모두와 구분되는 바, 구성원들의 종속성이 계층제보다는 작으나, 시장에 비해서는 크다.
3) 운영방식... 과업과 책임을 공유하며 공적문제를 함께 해결코자 한다. 즉 정부와 민간간 역할 분담을 통해 공동규제, 공동생산, 공동지도 등을 행한다.
4) 국민의 개념... 단순한 고객을 넘어서 "주인"으로 간주된다. 즉 국민은 정부의제와 정책결정에 참여하는 능동적인 존재로서 인식된다.
3. 신거버넌스론에 의한 행정개혁전략
1) 정부의 새로운 정책수단 요구... 신거버넌스에서는 더 이상 상의하달식 해결책은 무의미하다. 정부는 "네트워크 관리자"로서 중요한 역할을 수행하는 바, 바람직한 목표달성을 지휘하고, 참여자간 협동을 촉진하며, 정책망의 구조, 문화 등 문제해결을 위한 조건을 조성할 것이 요구된다.
2) 국민에 대한 권한부여(public empowerment) 강화... "시민자산(civil capital)"의 중요성을 인식하고, 시민의 문제해결지식·능력의 배양을 중시한다. 정부재창조를 넘어서 "시민재창조(reinventing citizen)"를 강조하는바, 정부재창조도 시민들의 적극적 참여로써 성공할 수 있다고 본다.
3) 국민에 대한 정보의 제공... 적절한 정보없이 국민이 주인으로서의 역할을 적절히 수행할 수는 없음을 주목한다. 따라서 적극적으로 공공정보를 공개하고, 나아가 쌍방향적 의사소통체계를 구축하는 것이 중요하다. NGO의 활동도 정보를 국민에게 알리며, 전문적 해석까지 제공할 것이 요망된다.
III. 한국에서의 시사점
1. 신공공관리론적 개혁의 추진
김대중 정부에서 시장원리, 경영기법 도입이 공공개혁의 기본방향이었는바, 신공공관리론적 처방이 대폭 수용되어왔다. 그러나 신공공관리론이 중시하는 "유인구조" 재설계보다, 여전히 조직개편이나 인원감축 등 다분히 "물량주의적" 측면에 치우친 인상이 강하다. 또한 정부의 실질적 운영에 있어 권한의 하부/지방으로의 이양이 지체되었고, 각종 개혁조치의 도입에 기존 관료문화로부터의 저항이 표출되었으며, 행정개혁이 정치논리에 강하게 좌우되기도 하였다.
2. 신공공관리론의 한국적 적실성 문제
Schick는 신공공관리론적 전략이 개도국에 다소 부적절함을 지적한다. 신공공관리의 성공을 위해서는 "법에 의해 작동되는 정부"와 "건실한 시장"이 전제되어야 하나, 한국에서는 아직 이를 충족하였다 보기 어렵다. 이로 인해 부정부패는 여전히 문제시되고 있으며, 시장도 확립된 규칙에 의한 공정한 경쟁을 담보하지 못하는 파행적 운영이 지속되었다. 따라서 여전히 한국에서는 "견제와 균형", "법의 지배" 구현을 위한 합법성의 확립에도 보다 많은 관심을 요한다.
3. 신거버넌스론의 적실성
한국은 민주화 및 세계화의 진전에 따라 정부주도적 경제·사회정책의 관성 극복이 시급하다. 따라서 '중앙집권적 방향잡기'(central steering)에서 '사회 스스로의 방향잡기'(self-steering)로 나아가야 할 것인 바 정책과정상 사회부문의 자발적이고 능동적인 참여가 중요하다. 또한 정부의 책임성 확보를 위해 국민에 의한 외부통제 또한 강화되어야 한다. 행정개혁도 단순히 "내부자들만의 게임"에서 "다양한 외부자가 참여하는 게임"으로 전환되어야 할 것인 바, 신거버넌스론은 이와 관련하여 주요한 시사점을 제공한다. 특히 정보화의 급속한 진전 및 전자정부의 구현은 네트워크 형성을 통한 신거버넌스의 현실적 실현가능성을 높여주고 있다.
