백승준
(전)서울대학교 정부혁신시스템센터 연구원
(전) 한국조사학회 연구원
(전) 기획예산처, 교육인적자원부, 통일부, 식약청, 산림청등 혁신연구원 역임
(현) 한림법학원 행정학 전임

일반행정 제 1 문

[총평]

“사례형 문제의 본격적 등장”

지난 전략적인적자원관리(Strategic Human Resource Management)에 대한 문제에 이어 이번에는 신제도주의(new institutionalism)에 대한 문제입니다. 소재 자체가 생소한 바는 아니지만 50점문제로 나온데다가 사례적용까지 출제되어, 일단 분량작성에서부터 어려움을 겪을 가능성이 높은 문제였습니다.

지난 총평에서도 말씀드렸지만, 사례형문제가 본격적으로 나왔기 때문에 막연히 어느 소재를 읽어봤느냐가 중요한 것이 아니라, 철저한 이해를 기반으로 사례를 잘 해석하냐가 핵심관건입니다.

수험가에서 주로 보는 교과서만 놓고 보더라도 유민봉 교수님의 『한국행정학』을 제외하고는 신제도주의에 대한 분석이 거의 없었기에 일각에서 행정학 교수님들이 신제도주의를 이해도 못하고서 출제했다는 말도 들리던데 그렇지 않습니다. 이미 연세대학교 하연섭1) 교수님의 ‘제도분석’이란 책이 2003년도에 한국행정학회 학술상을 수상하고 2004년 문화관광부 추천 우수학술도서로 지정될 정도로 행정학계에서는 일찍이 논의되고 있었습니다. 이미 90년대 후반을 기점으로 일선대학 행정학과에서는 제도분석을 전공과목으로 개설하여 신제도주의에 대한 강의가 이루어져 오고 있었으며 서울대학교 행정대학원 정용덕 교수님, 고려대학교 박종민 교수님 등 이론을 주로 연구하시던 분들을 위시로 해서 교과서도 발간이 수차례 되었습니다. 수험서로 가장 많이 보는 유민봉 교수님의 『한국행정학』에도 신제도주의가 행정학의 3대변수와 함께 잘 실려 있습니다. 필자의 선배인 서울대학교 행정대학원의 임동완 박사도 복식부기도입의 국가별 차이에 대해 신제도주의로 분석해서 2007년 박사학위를 받았습니다. 여담이지만 필자의 경우에도 1998년도에 제도분석에 대해 배우며 외국논문을 번역해가느라 고생했던 기억이 있으니 우리나라에서의 논의된 시기도 꽤 오래되었다고 할 수 있습니다.

제가보기에 신제도문제의 출제는 최근의 NPM이나 거버넌스 일변도의 행정학계 출제패턴에서 탈피하고자 하는 교수님들의 관심사가 반영된 바이기도 합니다.2) 그동안 수많은 거버넌스 모형들이 나타났다 사라지길 반복하곤 했습니다. 그러던 사이에 최근에 교수님들의 관심사는 좀 더 현실적이고 실체적이며 행정학의 특징인 처방책을 제시할 수 있는 제도로 귀결되었습니다. (직접적 관련은 없지만 실제로 2008년도에는 서울대행정대학원에서 거의 1년 내내 정책수단론에 대한 세미나가 개최되었습니다. 최근엔 좀 실체적인 대상을 연구하는 분위기가 많습니다.) 이러한 분위기에서 경제학 및 사회학 정치학 등에서 재차 강조되는 신제도주의는 이미 논의되어 오던 바이기는 하지만 그 흐름을 같이하고 있습니다. 최근의 견지하며 공부하시면, 학계의 동향도 동시에 되며 다음연도 문제에 대한 예측도 용이해지실 겁니다.

일반행정 <제 1 문> 문제해설

행정학을 포함한 현대 사회과학에서 새로운 연구방법으로 자리매김하고 있는 신제도주의이론에는 강조점이 서로 상이한 세 가지 접근방법(합리적 선택 신제도주의, 역사적 신제도 주의, 사회학적 신제도주의)이 있다.
1) 신제도주의가 등장하게 된 이론적 배경을 기술하시오. (10점)
2) 신제도주의이론의 세 가지 접근방법을 제도의 개념, 주요 특징, 이론적 한계 등을 중심으로 상호 비교하시오. (20점)
3) 아래 제시된 정부조직개편 사례의 원인과 대책을 신제도주의의 세 가지 접근방법으로 설명하시오.(20점)

정부는 1990년대 후반 내무부와 총부처를 통합하였고, 부총리  정무장관  공보처  민주평화통일자문회의 사무처를 폐지하는 등 대대적인 조직통폐합을 단행하였으며, 14만여 명의 공무원을 감축하였다. 그러나 정부는 2001년 이후 경제부총리와 교육부총리, 여성부를 부활 또는 신설하였고, 감축하였던 공무원을 다시 증원하기 시작하였다.

Ⅰ. 신제도주의의 등장배경

1. 논의의 의의

‘제도’를 중시하는 접근방법은 사회과학의 모든 분과에서 부활하고 있다. 오늘날 정치학, 행정학, 사회학, 경제학 등 분과학문에서 신제도주의(new istitutionalism)라는 이름 아래 매우 다양한 논의가 진행되고 있다.

전통적인 법적 제도적 접근방법은 사람을 연구의 중심으로 끌어들인 행태론에 밀려 한 동한 행정학이나 정치학에서 구시대의 유물로 전락하고 말았다. 기존의 법적 ? 제도적 연구가 행정현상을 설명하는 인과론적인 이론성을 확보하지 못하자, 개인이나 집단의 속성과 행태를 행정현상의 설명변수로 끌어들인 행태론이 부각되었다. 행태론은 개인이나 집단의 상호작용을 통해 행정현상을 설명하였으며 법이나 제도는 이들의 상호작용이 일어나는 장의 정도로 이해되었다.

신제도주의는 이러한 행태론의 지배적 지위에 다시 반발하며 사회의 제 현상(정치.경제.사회.행정)을 설명하는 데 있어 제도를 사람과 동등한 위치의 독립변수 내지는 사람의 행태에 영향을 미치는 상위의 독립변수로 고려하는 입장을 포괄하여 붙인 이름이다. 특히 행태론적 접근은 어디에서도 적용가능한 일반법칙성을 찾다보니 국가간의 공통점을 강조하고 제도적 차이를 간과하였다. 즉 동일한 공공문제에 대한 대응 정책이 다르고 동일한 정책이라도 집행과정이나 정책효과가 다르게 나타나는 현상에 주목하지 못하였다.

신제도주의는 전통적인 법적.제도적 접근방법과도 구분된다. 신제도주의는 제도에 대한 이해의 폭을 공식적인 통치체제(대통령중심제), 법구조, 행정조직에 한정하지 않고 비공식적인 규범이나 정책구조(예를 들어 관치금융)로 확대한다. 뿐만 아니라 단순히 제도의 기술에 그치는 것이 아니라 제도와 제도, 제도와 개인, 제도와 정책 등의 인관관계를 역동적으로 설명하고자 한다. 따라서 신제도주의는 전통적인 법칙  제도적 접근방법에 비해 과학적 엄밀성을 갖춘 분석적 접근이다.

하지만 이것은 신제도주의의 일부 특성만을 본 것이다. 신제도주의는 단일한 성향을 가진 하나의 학파가 아니고 다양한 시각의 이론이 존재한다. 일반적으로 정치학, 사회학, 경제학의 학문적 특성이 각각 반영된 역사적 제도주의, 사회학적 제도주의, 그리고 합리적 선택 제도주의로 구분한다.

2. 구제도주의와 신제도주의 이론

1) 정치학에서의 구제도주의의 특징

정치학에서의 구제도주의는 다음과 같은 특징을 지니고 있었다.
첫째, 구제도주의는 국가기관의 공식적인 구조와 법체계에 초점을 맞추고 있었다.
둘째, 구제도주의는 특정한 정치체제의 특징을 구체적으로 기술(describe)하는 차원에 머물러 있었다.
셋째, 구제도주의는 특정한 정치체제의 모습이 어떻게 형성되었는가를 기술하는 수준에 머물러 있었을 뿐, 그것이 공동체 구성원들에게 미치는 영향이나 제도 자체의 변화에 대해서는 관심을 두지 않았다.
 넷째, 구제도이론가들의 일차적인 관심은 현상에 대한 경험적인 분석이 아니라 정치체제를 둘러싼 도덕적 ? 규범적 원칙을 논의하는 수준에 머물러 있었다.(Scott, 2001)

2) 신제도주의 이론

1960년대와 1970년대 사회과학 연구의 중심개념이 집단(group)이었고 1980년대에는 국가(state)에 대한 논의가 풍미했다면, 최근에는 제도(institution)가 사회과학 연구의 중심개념으로 등장하고 있다. 최근 정치 ? 경제 ? 사회현상을 설명하는 데 있어서 ‘제도’를 중심개념으로 설정하는 학문적 흐름을 포괄적으로 일컬어 신제도주의(new institutionalism)라고 부르고 있다. 그런데 신제도주의 혹은 신제도 이론은 단일한 학문분파나 연구흐름을 지칭하는 개념이 아니다. 정치 ? 경제 ? 사회현상 등 각기 다양한 연구대상을 갖고 있는 학자들이 자신의 연구대상을 분석하는 데 있어서 ‘제도’를 중심개념으로 설정한다는 것 이외에는 이들에게서 다른 공통점을 발견하기란 쉽지 않다. 다시 말해서, 제도를 핵심개념으로 설정하지만 제도이론들이 애당초 어떤 공통의 학문적 목적이나 지향을 갖고서 출발한 것은 아니라는 것이다. 오히려 Clemens와 Cook이 아주 재미있게 표현한 것처럼, “적의 적은 나의 친구이기 때문에,”사회현상을 설명하는 데 있어서 인간행위에 대한 구조적인 제약요인을 무시하는 기존의 학문흐름에 대한 비판만이 이들 신제도이론들을 묶는 공통점일 뿐이다.

신제도주의라고 표현할 수 있는 학문분야는 실로 다양하다. 그리고 이러한 신제도주의는 기존학문분야의 벽을 뛰어넘어 분석틀이나 시각을 공유하는 경우가 많기 때문에, 각각의 구체적 내용과 다른 이론과의 차별성을 이해하기가 그리 쉽지 않다.

결국 현상을 분석하는 데 있어서 ‘제도’라는 개념을 사용한다는 공통점 외에 다양한 제도이론 분파들 사이에서 공통점을 발견하기란 쉽지 않다. 따라서 각각의 제도이론에는 “제도란 무엇인가”라는 제도에 대한 정의부터가 달라진다. 제도에 대한 정의가 다르기 때문에, 제도가 인간행위에 영향을 미치는지 그리고 어떤 방식으로 영향을 미치는지에 대한 해석도 사뭇 달라진다. 이와 함께 제도는 어떻게 형성되는지, 제도가 형성되는 과정에서 개인의 역할은 무엇인지, 그리고 제도는 어떻게 변화하는 것인지 등에 대해서도 신제도주의의 각 분파들은 다양한 해석을 내놓고 있다.

신제도주의하고 포괄적으로 부를 수 있는 분야는 실로 다양하며, 이들에 대한 표현조차도 매우 다양하다. 그렇지만 신제도중의 이론에 있는 학자들이 공통적으로 인정하고 있고 광범위하게 사용하는 용어로는 역사적 제도주의(historical institutionalism), 합리적 선택 제도주의(rational choice institutionalism), 그리고 사회학적 제도주의(sociological institutionalism)를 들 수 있을 것이다.

3. 신제도주의 쟁점

신제도주의는 인간행위를 설명하는 데 있어서 사회적 맥락과 완전히 유리되어 존재하는 “원자화된 개인”으로부터 사회현상을 설명하려는 행태주의 등 기존의 지배적인 사회과학 이론에 대한 비판에서 출발한다. 신제도주의는 정치 ? 경제 ? 사회현상을 설명하는데 있어서 ‘맥락’의 중요성을 강조하는 데 그 특징이 있다. 이러한 맥락이 곧 제도를 의미하는 것이다. 보다 구체적으로, 제도란 개인행위에 영향을 미치는 구조적 제약요인(structural constraints)이라는 의미를 지닌다. 제도의 영향력 하에서 이루어지는 인간행위는 안정성(stability)과 규칙성(regularity),을 띠게 된다. 다시 말해서, 제도가 존재하는 경우 개인행위나 개인간 상호작용은  무작위적으로 이루어지는 것이 아니라 일정한 패턴까지 보이게 되는 것이다. 신제도주의의 다양한 분파가 공유하는 시각은 여기까지라고 할 수 있다. 제도에 대한 가장 기본적인 해석을 제외하고 나면 신제도주의의 분파간 제도에 관한 해석이나 상대적 강조점은 사뭇 달라진다. 신제도주의의 분파간 쟁점은 다음과 같이 정리될 수 있다.

1) 제도란 무엇인가? 제도는 규칙이나 법률 등 공식적인 제약요인일 수도 있고, 규범이나 가치체계 등 비공식적인 제약요인일 수도 있으며, 혹은 공동체의 구성원들이 지극히 당연시하면서 공유하고 있는 의미체계일 수도 있다.

2) 제도는 행위자에 대해서 어떤 영향을 미치는가? 제도는 행위자의 전략에 영향을 미칠 수도 있지만, 행위자의 선호까지도 제도적 맥락 속에서 형성될 수 있다.

3) 제도의 역할은 무엇인가? 제도는 공동체가 안고 있는 공동의 문제를 해결하기 위한 수단인가 혹은 권력을 가진 사람이 자신의 이익을 보호하고 증진시키기 위해 활용하는 수단인가?

4) 제도적 맥락속에서 이루어지는 개인행위를 어떻게 이해할 것인가? 개인행위는 단순히 제도의 산물인가 아니면 제도적 제약요인하에서도 개인은 여전히 자율적으로 행위할 가능성이 있는가? 나아가 개인 행위를 통해 제도 자체까지도 변화시킬 수 있는가?

5) 제도를 둘러싼 권력관계를 어떻게 이해할 것인가? 제도는 권력관계에 어떤 영향을 미치며, 권력관계와 제도는 별개의 개념인가 아니면 제도 그 자체가 권력 불평등을 함축하고 있는 개념인가?

6) 제도는 어떻게 형성되는가? 제도는 공동의 문제를 해결하기 위한 협력행위의 결과로서 나타난다고 보는 입장이 있는가 하면, 권력을 가진 사람이 자신의 이익을 증진시키기 위한 수단으로서 만든다고 보는 입장도 있으며, 혹은 제도는 개인의지의 산물로서 나타나는 것이 아니라 역사적 과정의 결과라고 보는 입장도 있다.

7) 제도는 어떻게 변화하는가? 개인행위가 제도를 변화시킬 수 있는가? 제도는 외부의 충격에 의해서만 변화하는 것인가? 혹은 제도의 내부적 모순이 제도변화를 야기할 수 있는가?

8) 제도는 그것을 만드는 사람들이 의도한 대로 설계할 수 있는 것인가? 그렇지 않다면 의도한 제도와 실제 결과와의 차이를 어떻게 설명할 수 있는가? 그리고 제도는 그 때 그 때의 필요에 따라 변화할 수 있는 것인가? 아니면 제도변화의 과정은 과거의 영향력으로부터 자유로울 수 없는가?

9) 제도변화를 설명하는 데 있어서 시간과 역사가 갖는 의미는 무엇인가? 경로의존이라는 개념이 의미하는 바는 무엇이며, 또한 이것이 제도변화에 대해 갖는 의미는 무엇인가? 시간과 역사가 제도에 대해 갖는 의미를 제대로 이해하기 위해서는 어떤 방법론(methodology)을 활용하는 것이 바람직한가?

Ⅱ. 신제도주의의 분파별 분석

1. 신제도주의 세 분파의 제도에 대한 공통된 해석

신제도주의 주요 분파간 관계는 크게 세 단계로 구분할 수 있다. 첫 번째 단계는 행태주의라는 공통의 적에 대한 반작용으로 사회과학의 여러 분야에서 신제도 이론이 등장한 단계이다. 이 단계에서 제도이론의 각 분파는 행태주의라는 공통의 적에 대한 공격이라는 공통점 이외에는 별다른 학문적 교류 없이 각자의 이론을 독립적으로 발전시키게 된다. 두 번째 단계는 “제도가 중요하다(institutions matter)"라는 신제도주의의 기본명제가 광범위한 동의를 얻게 되는 단계이다. 이 단계에 이르면 신제도주의의 각 분파는 서로에 대한(특히, 역사적 제도주의와 합리적 선택 제도주의 간)공격에 치중하게 된다. 그러나 이 단계를 경과하면서 신제도주의의 각 분파는 자신의 이론체계 내에서는 설명할 수 없는 현상을 발견하게 되고 이러한 이론적 딜레마를 해결하기 위해서는 상대편의 이론적 내용을 수용하는 동시에 분파간 상호교류가 필요함을 인정하게 된다. 이러한 세 번째 단계를 Campbell과 Pedersen(2001a & 2001b)은 신제도주의에 있어서 ”제 2의 운동(the second movement)"이라고 부르고 있다. 물론 이 단계에 이른다 할지라도 단일한 제도이론이 출현할 정도로 신제도주의 분파간 이론적 통합이 이루어질 수 있으리라 기대하는 것은 무리이다. 그러나 최근에 이르러 신제도주의 분파의 주요 주장이 상당한 변화를 보임으로써 각 분파에 대한 전통적인 구분이 유효성을 잃어 가고 있음을 부인키 어렵다.

2 신제도주의 세 분파의 특징과 차이점

1) 역사적 제도주의

(1) 역사적 제도주의의 주요주장

역사적 제도주의는 동일한 상황에서 국가간에 서로 다른 정책을 채택하고 정책효과도 다르게 나타나는지에 대한 설명변수로서 역사적으로 형성된 각국의 제도에 주목한다. 제도가 개인의 전략이나 선호를 형성하고 그들간의 협력갈등 관계에 작용하여 결정상황을 구조화하고 정책을 결정짓는 중요한 역할을 한다고 본다. 역사적 제도주의 관점에서 보다 근원적이고 장기적인 변화는 그 대상이 개인이나 정책이 아니라 제도에 있음을 암시한다.(유민봉)

① 독립변수와 종속변수로서의 제도
 역사적 제도주의에서는 구조 혹은 제도가 일단 ‘독립변수’로서 상정된다. 그리고 역사적 제도주의에 있어서 제도와 행위의 관계는 이렇게 일방향적 ? 결정론적으로만 개념화되지는 않는다. 역사적 제도주의에 있어서 제도는 종속변수인 동시에 독립변수이다. 즉 역사적으로 형성되는 국가와 사회의 거시적인 제도적 구조(institutional structure)가 개인과 집단의 이해(interest)와 능력을 형성하고 제약할 뿐만 아니라, 개인과 집단의 선택과 행위에 의해 제도가 또한 변화하게 된다는 것이다. 이렇게 되면 행위가 ‘독립변수’로서 상정되고 그에 의해 변화하는 제도가 ‘종속변수’로서 상정되는 것이다. 이러한 측면에서 역사적 제도주의에서는 제도가 독립변수인 동시에 종속변수로서 개념화된다.(하연섭)

② 제도와 선호형성
역사적 제도주의에서는 제도가 다음과 같은 역할을 수행하는 것으로 보고 있다.
첫째, 제도는 정책을 형성하고 집행하는 정부의 능력을 제약한다.
둘째, 제도는 정치.경제적 행위자들에게 기회를 제공할 뿐만 아니라 그들의 행위를 제약하는 역할을 수행함으로써, 그들의 전략을 결정한다.
셋째, 제도는 정치.경제적 행위자들 간의 권력배분에 영향을 미침으로써 궁극적으로 정책결과에 대한 행위자들의 영향력을 좌우한다.
넷째, 제도는 행위자들이 그들의 이익 혹은 선호를 어떻게 정의할 것인가에 영향을 미침으로써 행위자들이 우구하는 목적을 구체화하는 역할을 담당한다.(Hall,1986)

제도의 역할에 대한 첫 번째와 두 번째의 견해는 역사적 제도주의뿐만 아니라 다른 신제도주의학파에서도 발견할 수 있다. 그렇지만 다른 제도주의 시각과 역사적 제도주의가 차별화되는 제도의 역할에 대한 개념정의는 세 번째와 네 번째의 정의, 특히 네 번째의 정의에서 발견할 수 있다.

무엇보다도 행위자들의 이익 혹은 선호가 제도에 의해 형성된다고 보는 것이 역사적 제도주의의 가장 중요한 특징이다. 다시 말해서, 주어진 선호를 논의의 출발점으로 삼는 합리적 선택 제도주의와는 달리 역사적 제도주의는 선호나 이익이 제도적 맥락 속에서 형성된다고 본다.(Katznelson,1992).

무엇보다도 행위자들의 이익 혹은 선호가 제도에 의해 형성된다고 보는 것이 역사적 제도주의의 가장 중요한 특징이다. 다시 말해서, 주어진 선호를 논의의 출발점으로 삼는 합리적 선택 제도주의 와는 달리 역사적 제도주의는 선호나 이익이 제도적 맥락 속에서 형성된다고 본다.

③ 국가-사회관계와 제도
역사적 제도주의는 사회에 대한 정치의 의존성이 아니라 정치적 영역의 상대적 자율성을 강조한다. 다원주의 혹은 집단이론에 있어서 정부란 사회집단이 자신의 선호를 실현하고자 하는 장이거나 혹은 집단 간의 상호작용을 중개하는 중립적인 중재자에 불과하다. 따라서 다원주의에 있어서는 사회를 재구조화할 수 있는 독립적 ? 자율적 선호를 가진 행위자로서의 국가란 존재하지 않는다. 또한 국가란 단지 주어진 역할을 수행하는 원자화된 개인들의 집합일 뿐 실체적 존재로서의 국가란 상정되지 않는다. 이러한 측면에서 다원주의 에서는 국가(state)와 정부(government)가 동의어로서 취급되고 있다고 할 수 있다. 정책은 사회집단 간의 경쟁의 산물일 뿐, 국가정책을 설명하는 데 있어 ‘제도’라는 개념은 아무런 유용성을 갖지 못한다는 것이다.(Krasner, 1984)

그러나 역사적 제도주의에서는 정치를 다른 사회부문과 차별화시키는 동시에 정치적 영역의 상대적 자율성을 강조한다. 상대적으로 자율적인 영역으로 정치적 영역을 개념화한다는 것은 곧 ‘국가’애 대해 초점을 맞춘다는 것을 의미한다. 그리하여 역사적 제도주의에서의 국가란 그 자체가 행위자로서 개념화될 뿐만 아니라 제도로서의 국가는 사회적 선호의 단순한 반영물 이상이다. 그렇지만 역사적 제도주의에서 국가에 대한 관심은기본의 네오맑시스트 국가론이나 국가중심론과는 차별성을 지니고 있다.

④ 불평등한 권력관계와 정책
행태주의와 합리적 선택이론과 비교하여 볼 때 역사적 제도주의는 거시적  구조적 시각과 함께 권력관계에 초점을 맞추는 데 그 특징이 있다. 역사적 제도주의에서는 사회 내에 존재하는 권력관계의 불평등에 초점을 맞출 뿐만 아니라 이러한 권력관계가 제도에 의해 구조화되어 있음을 강조한다.

다원주의에서는 각 개인이나 집단의 선호가 이익집단이나 정당을 통해 정치적 요구로 표출되며, 정부는 이러한 요구를 수동적으로 정책으로 전환시킬 뿐이라고 본다. 투입, 전환, 산출, 환류라는 개념을 이용해 정치과정을 설명하는 체제이론에서도 행위자들 간의 상호작용은 동등한 권력자원을 향유하고 있는 사회구성원들 간의 상호작용일 뿐이다. 원자화된 개인을 상정하고 있는 행태주의나 합리적 선택이론에서도 불평등한 권력관계가 행위자들 간의 상호작용 페턴을 구조적으로 왜곡시킬 수 있는 가능성은 아예 무시되고 있다.

역사적 제도주의자들은 다원주의, 행태주의, 체제이론, 합리적 선택이론 등에서 주장하고 있는 것처럼 각 개인이나 집단의 선호가 이익집단이나 정당을 통해 아무런 왜곡 없이 정치적 요구로 전환되지는 않는다는 점을 강조한다. 역사적으로 형성된 제도는 사회집단 사이에 권력을 불평등하게 배분하며, 이에 따라 이익의 대표과정이 심각하게 왜곡될 수 있다는 것이다. 다시 말해서, 다원주의나 행태주의에서 상정하고 있는 것처럼 사회는 자유롭게 계약하고 거래하는 개인과 집단들로 구성되어 있는 것이 아니며, 제도가 특정 집단이나 이익에 대해 의시결정과정에의 특권적 접근(privileged access)을 허용한다는 것이다.

이는 곧 제도적 요인에 의해 어떤 이익이나 선호는 특권적 지위를 향유하는 반면 다른 이익과 선호는 불이익을 받을 수밖에 없다는 것을 의미한다. 제도적 요인에 의해 이익의 대표과정이 심각하게 왜곡될 수 있다는 것은 곧 이를 통해 형성  집행되는 정책으로 인하여, 사회구성원 모두의 후생이 증가되는 것이 아니라 국가정책의 수혜집단과 국가정책에 의해 손실을 경험하는 집단이 구조적으로 나타날 수밖에 없다는 것을 의미한다.

권력관계에 대한 이러한 관심으로 말미암아 역사적 제도주의는 제도의 형성과 변화과정에 대한 설명에 있어서 합리적 선택 제도주의와 뚜렷하게 구분된다. 합리적 선택 제도주의에서는 사회구성원들이 평등한 권력관계를 유지하고 있는 것으로 가정하며, 제도란 이렇게 평등한 사회구성원들이 집합적 행위의 딜레마를 해결함으로써 구성원 모두의 편익을 증진시키기 위한 수단으로 만들어지는 것으로 설명된다. 다시 말해서, 동등한 구성원들 간의 계약에 의해 제도가 만들어진다는 것이다. 그리고 제도변화에 의해 나타나는 편익이 제도변화에 수반되는 비용보다 크면 제도가 변화할 수 있지만, 그렇지 않다면 제도가 변화할 가능성은 거의 없다고 본다. 이와는 달리 역사적 제도주의에서는 사회 내에 이미 존재하고 있는 권력 불평등에 초점을 맞추며, 상이한 권력자원을 향유하고 있는 집단간 갈등의 산물로서 제도가 형성된다고 본다.(Korpi, 2001). 그리고 이렇게 불평등한 권력관계 속에서 만들어진 제도는 일단 형성되면 기존의 불평등한 권력관계를 고착화시키는 경향을 지닌다고 본다. 따라서 역사적 제도주의에서는 권력자원을 둘러싼 사회구성원들 간의 역학관계가 변했을 경우에나 제도변화를 기대할 수 있다고 주장한다. 결국, 불평등한 권력관계 속에서의 제도형성과 이러한 불평등한 권력관계를 고착화시키는 제도적 맥락하에서의 사회적 가치의 불평등한 배분에 초점을 맞추는 것이 역사적 제도주의의 특징이라고 할 것이다.

⑤ 역사적 과정과 경로의존성에 대한 강조
역사적 제도주의는 행위를 형성하고 제약하는 맥락으로서 제도의 중요성을 강조하는 동시에 이러한 맥락이 형성되는 역사적 과정을 중시하는 데 그 특징이 있다. 역사적 제도주의에서는 현 시점에서 존재하는 제도가 역사적 과정의 산물이라고 본다. 또한 특정 시점에서 형성된 제도는 그것을 둘러싼 사회경제적 환경이 바뀌었다고 할지라도 지속되는 경향을 지닌다고 본다. 역사적 제도주의에서 강조하는 ‘역사’란 단순히 ‘과거’를 의미하는 것이 아니라, 과거의 특정 시점에서 나타난 원인이 현재까지도 영향을 미친다는 역사적 인과관계(historical causation), 특정 시점에서의 선택이 미래의 선택을 지속적으로 제약한다는 경로의존(path dependence), 그리고 사건의 발생 시점과 순서(timing and sequence)가 사회적 결과에 중대한 영향을 미친다는 역사적 과정에 대한 강조를 의미한다.

즉 현재 t시점의 제도는 과거 t-1시점의 제도에 의해 변화의 제약을 받았으며, 미래 t+1시점의 변화에 대한 방향성을 규정한다. 역사적 제도주의는 제도가 개인이나 정책에 미치는 영향뿐만 아니라 제도가 만들어지고 진화하여 온 경로와 맥락에 대해서도 관심을 갖는다.

제도는 t시점에서는 ‘종속변수’이지만 t+1시점에서는 ‘독립변수’의 의미를 지니게 된다.

⑥ 경제학의 수확체증주장
Pierson(2000)은 좁은 의미에서 경로의존의 개념이 경제학의 수확체증이라는 아이이어에 잘 포착되고 있다고 본다. 수확체증과정에서는 단계가 진행될수록 향후 단계가 동일한 경로로 진행할 가능성이 증가한다. 그 이유는 다른 가능한 옵션과 비교할 때 현행활동으로부터 얻는 상대적인 편익이 시간이 흐름에 따라 증가하기 때문이다. 다시 말하면, 퇴출 비용, 즉 과거 시점에는 그럴듯했던 대안으로 교체하는 비용이 크게 증가한다는 것이다. 따라서 수확체증의 과정은 자기강화 또는 피드백 과정이라고 말할 수 있다.

자기강화의 과정에서는 순서가 결정적이다. 초창기의 사건은 후반기의 사건보다 훨씬 중요하고, 따라서 발생순서가 상이할 경우 상이한 결과를 가져올 수 있다. 이런 의미에서 역사가 문제되는 것이다. 이러한 주장은 혼돈이론에서 말하는 나비효과와 유사하다.

(2) 역사적 제도주의에 대한 비판

이상에서 살펴본 바와 같이 역사적 제도주의는 각국에 고유한 맥락의 중요성, 그리고 이러한 맥락을 형성하는 역사의 중요성을 부각시킴으로써 정치 ? 사회현상, 특히 국가정책에 대한 기존의 원자화된 그리고 몰역사적인 설명방식의 한계를 극복할 수 있는 중요한 분석 특을 제시하고 있다고 평가할 수 있다. 그렇지만 역사적 제도주의에 대해서 역사적 제도주의자들 스스로에 의해 혹은 신제도주의의 다른 분파에 속하는 학자들에 의해 다음과 같은 비판이 제기된 바 있다.

① 일반화의 문제
역사적 제주의의에 대한 첫 번째 비판은 사회과학이 추구하는 연구결과의 축적과 이에 기반한 체계화  일반화된 이론의 개발을 기대하기가 어렵다는 것이다. 이러한 비판은 주로 합리적 선택이론가들에게서 제기된 것으로서, 역사적 제도주의는 개인과 집단행위를 제약하고 형성하는 거시적인 구조에 초점을 맞추고 사회현상을 설명하는 데 있어 고려해야할 변수들을 제시할 뿐 검증할 수 있는 정교한 전제들(parsimonious propositions)을 제시하지 못한다는 것이다. 특히, 역사적 제도주의에서 강조하는 비결정성(indeterminacy)과 사례의 독특성은 일반화된 이론개발을 가로막는 요인이라고 할 수 있다.

② 행위에 대한 미시적 설명의 문제
역사적 제도주의자들에 의하면 제도가 행위를 결정(determine)하는 것은 아니며 단지 행위자의 선택을 제약하는 맥락을 제공할 뿐이다. 따라서 역사적 제도주의에서는 제도가 정확히 어떻게 얼마만큼 행위를 제약하는지, 즉 제도와 행위간의 정확한 인과고리(causal chain)를 제시하지 못한다. 이렇게 되면 개인의 의지가 결과에 더욱 중요한 영향을 미치는지 아니면 제도적 제약요인이 결과에 더욱 중요한 영향을 미치는지가 불분명해지게 된다.

역사적 제도주의는 거시적 차원의 변수에만 초점을 맞춤으로써 행위의 미시적 기초(micro-foundation)를 설명하는 데는 한계를 드러내고 있음을 부인키 어렵다. 즉, 역사적 제도주의는 개인이나 집단이 행위하는 구조적 조건(structure condition)을 해명하는 데는 크게 공헌했다고 할 수 있지만, 특정한 역사적 조건하에서 나타나는 구체적인 개인의 행위를 설명할 수 있는 행위이론을 갖고 있지 못하다는 것이다.

③ 제도 결정론의 문제
역사적 제도주의는 국가들을 동질화하는 지나친 일반화의 오류로부터 탈피하여 국가간 정책의 상이성을 설명하는 데 매우 효과적이었다고 할 수 있다. 그러나 그 반면 정치적 결과가 제도의 모습(institutional configuration)으로부터 쉽게 추론될 수 있다는 인상을 낳았다는 것 또한 부정할 수 없다. Ikenberry(1988)가 적절히 지적하고 있듯이 역사적 제도주의는 정책결정과정에서의 구조적 제약요인에 초점을 맞춤으로써 “무엇이 가능하지 않은가”는 설명할 수 있어도 “무엇이 가능한가”는 제대로 설명할 수 없다는 문제점을 지니고 있다.

④ 제도변화에 대한 설명의 문제
역사적 제도주의는 제도의 안정성과 지속성은 적절히 설명하지만 제도의 변화는 제대로 설명하지 못한다는 비판이 제기된 바 있다.(Koelble,1995)물론 역사적 제도주의에서 제도의 지속성이 영속성을 의미하는 것은 결코 아니다. Krasner의 경우 간헐적인 급격한 제도의 변화에 이어 장기간에 걸친 안정성과 경로의존성의 변화가 수반된다고 주장하고 있으며, Showronek도 기존의 형성된 제도가 혁명적 변화에 의해 급격히 변화할 수 있는 가능성을 인정하고 있다. 따라서 역사적 제도주의자들은 모두 제도가 지속되는 시기가 급격한 변화에의해 중단될 수 있는 가능성을 인정하고 있으며, 이 시기에 새로운 제도의 모습이 형성된다고 보고 있다. 그렇지만 제도변화에 대한 이러한 설명방식은 제도변화의 원인으로서 외적인 충격만을 강조하고 있을 뿐 내재적 모순과 갈등, 그리고 행위자들의 선택이 구체적으로 어떻게 제도의 변화를 초래하게 되었는지를 제대로 설명하지 못하는 문제점을 드러내고 있다.

2) 합리적 선택 제도주의

합리적 선택 제도주의(rational choice institutionalism)는 Shepsle과 Weingast 등으로 대표되는 정치학에서의 제도에 관한 실증이론(positive theory of institution), Coase와 Williamson으로 대표되는 경제학에서의 거래비용접근법에 기반한 기업이론(theory of the firm), 그리고 North와 Levi등의 경제사(economic history)연구를 포함하는 학문분야이다. 이렇게 정치현상과 경제현상 그리고 과거와 현재를 모두 포괄하는  다양한 영역을 대상으로 이론이 발전하였기 때문에, 합리적 선택 제도주의의 구체적인 내용과 주장은 논자에 따라 다양하다. 그렇지만 합리적 선택 제도주의의 다양한 기초(micro-foundations)의 제공이라고 할 수 있다. 즉, 합리적 선택 제도주의에서는 제도의 기원, 제도의 효과, 그리고 제도의 안정과 변화를 설명하는 데 있어 효용극대화를 추구하는 합리적인 개인에 초점을 맞추는 것이 가장 중요한 특징이다.

(1) 합리적 선택이론의 기본 가정

공공선택이론, 사회선택이론, 게임이론, 합리적 행위자 모형, 실증적 정치경제학, 혹은 정치에 대한 경제학적 접근법 등 다양한 말로 불리는 합리적 선택 이론은 다음과 같은 기본가정에 기초하고 있다.

1) 개인과 개인의 선호에 대한 가정

합리적 선택이론에서 사회현상을 설명하는 데 있어 기본적인 단위는 개인이다. 또한 개인의 행위는 자신의 효용을 극대화하기 위하여 합리적인 방법을 강구하는 것으로 설명된다. 따라서 합리적 선택이론에서는 모든 사회현상을 개인의 선호, 의도, 선택이 결집(aggregation)된 것으로 해석한다는 것이다. 이 때 개인의 선호, 이익, 의도 등은 모두 주어진 것으로 상정된다. 이를 방법론적 개체주의(方法論的個體主義, methodological individualism)라고 부른다. 이와 같이 거시적 사회현상에 대한 미시적 기초를 제공함으로써, 사회현강에 대한 정교한 설명을 추구하는 것이 합리적 선택이론의 가장 기본적인 특징이라고 할 수 있다.(Levi, 1998)

2) 합리성에 대한 가정
합리성의 개념에서 가장 기본적인 요소는 완전성과 일관성에 가정이다. 완전성(completeness)의 가정은 각 개인은 모든 선택의 대상에 대해 선호의 순서를 정할 수 있어야 한다는 것이다. 즉A와 B라는 두 가지 대안이 있다면 , A와 B는 같다든지(A=B), A보다 B를 더 좋아한다던지(A<B), 혹은 B보다 A를 더 좋아한다든지(A>B)하는 식으로, 모든 대안에 대해서 선호의 순서를 정할 수 있어야 한다는 것이다. 일관성(transitivity)이란 B보다 A를 더 좋아하고, C보다 B를 더 좋아한단면, 당연히 C보다 A를 좋아하는 관계가 성립되어야 한다는 것이다. 이러한 조건은 개인의 선택이 합리적이기 위한 기본적인 조건이라고 할 수 있다.

3) 교환관계에 대한 가정

합리적 선택이론에서는 개인 간의 관계가 교환관계(exchange relationship)로서 이해된다. 개인은 원자화된 개체로서 존재하며, 개인간 관계는 평등한 당사자들끼리의 거래관계이다. 따라서 합리적 선택이론에서는 시장에서의 개인간 관계와 정치적 영역에서의 개인간 관계 사이에는 아무런 차이가 없는 것으로 상정된다. 개인 간의 관계를 교환관계로 상정하기 때문에 정치  사회현상을 분석하는 데 있어서 경제학적인 방법론을 도입하는 것은 시간문제였다고 할 수 있으며, 바로 이러한 이유로 합리적 선택이론을 정치에 대한 경제학적 접근법(the economic approach to politics)이라고도 부르는 것이다.

4) 전략적 상호작용과 균형에 대한 가정

합리적 선택이론에서는 합리적인 동시에 전략적인 개인을 상정한다. 자신의 목적을 달성하기 위해서는 다른 사람과의 상호작용이 필수적인데, 이에 따라 사람들은 다른 사람들이 어떻게 행동할 것인가에 대한 판단에 기초해서 자신의 행동방향을 정한다는 것이다. 즉, 어떤 사람이 다른 사람의 선택을 예측해서 어떤 선택을 하게 되면, 다른 사람은 다시 이 사람의 선택에 기반해서 자신의 선택과 행동을 수정하게 된다는 것이다. 이러한 선택과 재선택이 꼬리에 꼬리를 물고 일어나다가, 어느 순간 더 이상 선택을 변경시켜 보아야 더 이상 나아질 수 없는 상황이 발생하게 된다. 이를 합리적선택이론에서는 균형(equilibrium)이라고 부른다(Levi,1997) 균형에 도달하게 되면 모든 사람들은 더 이상 자신의 선택을 변경시킬 이유가 없기 때문에, 개인간 상호작용을 들러싼 다른 조건이 변화하지 않는 한 균형은 지속되게 된다. 이를 내쉬균형(Nash equilibrium) 이라고 부른다.

5) 보편성에 대한 가정

합리적 선택이론에서는 이론적용의 보편성을 가정하면서 이론의 일반화를 추구하는 것이 특징이다. 합리적 선택이론에서의 보편성에 대한 가정은 서로 연결된 세 가지 믿음에 기초하고 있다.

첫째, 합리적선택이론의 기본주장, 즉 모든 사회현상은 개인의 의도(intention)로부터 발생하며, 모든 개인은 합리적일 뿐만 아니라 전략적으로 행동한다는 등의 주장은 시간과 장소에 구애받지 않고 어느 때, 어느 것에서나 적용될 수 있다고 본다.

둘째, 인간행위의 모든 수단-목적의 관계(means-ends relationship)로서 이해할 수 있다. 목적을 달성하기 위한 가장 효율적인 수단을 강구한다는 측면에서 볼 때, 경제적 영역에서의 인간행위와 정치적 영역에서의 인간행위는 하등 다를 바가 없다. 따라서 합리적 계산에 근거한 경제학적 방법론은 모든 사회현상을 설명하는 데 보편적으로 적용될 수 있다고 본다.(daporaso&Levine,1992)

셋째, 합리적 선택이론에서는 합리성만이 각 개인의 행동을 설명할 수 있는 가정이기 때문에, 각 개인이 갖고 있는 다른 개별적인 특성들은 사회현상을 설명하는 데 있어서 무시해도 좋다고 본다. 즉, 이론적인 차원에서는 각 개인을 상호교환 가능한(interchangeable)존재로 가정할 수 있다는 것이다.(Tesbelis,1990:43).

(2) 합리적 선택 제도주의의 주요 주장

① 사회적 딜레마 해결책으로서의 제도
합리적 선택이론의 출발점은 효용극대화(Utility maximization)에 대한 가정이다. 즉, 효용극대화가 인간행동의 가장 기본적인 동인(motivation)이라는 것이다. 그런데 모든 사람들이 자신의 효용을 극대화하기 위해 노력하게 되면 누구도 제대로 자신의 효용을 극대화시키지 못하는, 이른바 사회적 딜레마 상황이 나타나게 되며, 이러한 딜레마로부터 벗어날 수 있도록 고안된 것이 바로 ‘제도’라는 것이다. 집합적 딜레마(collective dilemma)혹은 사회적 딜레마란 모든 사람들이 자신의 단기적 이익을 극대화하기 위해 노력한 결과 모든 사람들의 후생이 극대화되는 것이 아니라 누구도 실제로는 원하지 않았던 상태에 도달하게 되는 현상을 의미한다.(Ostrom,1998) 따라서 합리적 선택 제도주의에서 상정하는 제도란 사회구성원들이 서로 편익을 증진시킬 수 있는 방향으로 교환과 협력을 하도록 강제하는 장치를 의미한다.(Weingast, 2002)

②게임의 규칙으로서의 제도
합리적 선택제도주의에서 바라보는 이러한 사회적 딜레마를 해결해 줄 수 있는 방법이 각 개인의 행위를 제어하는 ‘게임의 규칙’을 만드는 것이다. 그리고 사람들이 스스로 만드는 이 ‘게임의 규칙’이 바로 ‘제도’이다. 이러한 이유로 합리적 선택 제도주의에서는 법, 규정, 계약 등 공식적 차원의 제도에 초점을 맞추는 것이 특징이다.

모든 게임의 규칙과 마찬가지로 사회적 차원의 규칙도 게임에 임하는 모든 사람, 즉 사회구성원들의 행위를 일정한 방향으로 제약하게 된다.

Weingast(2002)에 의하면 제도는 행위자들 사이의 상호작용 순서, 행위자들이 선택할 수 있는 대안, 행위자들이 활용 가능한 정보의 수준과 그에 따른 행위자의 신념, 그리고 개인과 집단에 대한 보수(payoffs)등에 영향을 미친다.

다시 말해서, 제도는 다른 사람들이 미래에 어떤 선택을 할 것인지에 대한 정보를 제공함으로써 게임에 임하는 행위자가 봉착하게 되는 불확실성을 감소시켜줄 뿐만 아니라 이를 통해 행위자가 취할 수 있는 전략적 선택 또한 제약하는 역할을 수행한다.

③ 합리성과 제도의 결합으로서의 사회현상
합리적 선택 제도주의에서는 사회현상을 단지 개인의 선호와 합리적인 선택에 기초해서만 설명하는 것이 아니라, 이러한 기본요소들이 제도의 구체적인 모습과 어떻게 결합되어 사회적 결과를 낳게 되었는가를 설명하는 데에 그 특징이 있다. 즉 구조와 절차가 개인의 선호와 결합되어 사회현상을 낳는다는 것이다.

④ 의식적 설계의 결과로서의 제도
합리적 선택 제도주의의 또 다른 특징은 집합적 차원의 딜레마를 해결해 주는 이러한 제도, 즉 게임의 규칙을 공동체 구성원 스스로 만든다고 보는 데 있다. 제도의 의식적 설계(conscious design of institutions)야 말로 합리적 선택 제도주의의 핵심주장이다.

⑤ 균형으로서의 제도
합리적 선택 제도주의에서는 균형상태에 도달할 수 있게 만드는 제도의 역할에 주목한다. 개인간 전략적 상호작용이 꼬리에 꼬리를 물고 일어나 그 결과로서 균형에 도달하는 것이 아니라 “게임의 규칙”을 만듦으로서 균형에 도달할 수 있다는 것인데, 이를 Shepsle(1986)은 “제도적 균형(institutional equlibrium)"이라고 표현한 바 있다. 그런데 일단 공동체의 구성원들에 의해 제도가 만들어지면 설령 제도가 완벽하지 않다 할지라도, 제도를 바꾸고 또 변화된 제도에 적응하는 데 소요되는 비용, 즉 변화에 관련된 거래비용(transaction costs of change)이 제도변화로부터 얻게 되는 편익보다 클 경우(또한 대부분 크기 때문에)제도가 지속되는 속성을 지니게 되는데 Shepsle은 이를 “균형제도(equlibrium institutions)"라고 표현한 바 있다.

(3) 합리적 선택 제도주의의 문제점

① 제도의 비공식적 측면에 대한 무시
합리적 선택 제도주의 에서는 제도의 공식적 측면에만 초점을 맞출 뿐 규범이나 가치 등 제도의 비공식적 측면은 소홀히 하는 경향이 있다. 합리적 선택 제도주의에서는 집합적 딜레마를 해결하거나 거래비용을 낮추기 위한 수단으로 ‘의식적으로’ 만드는 것이 제도이기 때문에 공식적인 제도에만 초점을 마주는 경향이 있다. 합리적 선택 제도주의에서는 집합적 딜레마를 해결하거나 거래비용을 낮추기 위한 수단으로 ‘의식적으로’ 만드는 것이 ‘제도’이기 때문에 공식적인 제도에만 초점을 맞추는 경향이 있다. 이에 따라 개인행위를 설명하는 데 있어 규범이나 이데올로기 등의 중요성을 상대적으로 무시하고 있는 것이다.

② 선호형성에 대한 부적절한 설명
합리적 선택 제도주의 에서는 개인의 선호를 단지 주어진 것으로 간주할 뿐이며, 선호가 어떻게 형성되고 변화하는지에 대해서는 자신의 이론 틀내에서는 설명하지 못한다. tktylf, 합리적 선택 제도주의는 개인과 개인의 선호를 단지 주어진 것, 당연한 것으로 받아들이는 것을 이론적 출발점으로 삼고 있기 때문에, 그 이론체계 내에서는 아무런 문제가 없을 수도 있다. 합리적 선택이론에서 보는 것처럼 각 개인의 선호가 일단 주어져 있고 그 바탕 위에서 이를 극대화시키는 수단으로서 제도를 만들어 나간다고 보면, 이러한 설명방식은 아무런 문제가 될 수 없다. 그러나 현실적으로 선호가 주어져 있고 그 바탕 위에서 이를 극대화시키는 수단으로서 제도가 설계되는 관계만 존재하는 것이 아니라 그 형성과정이 설명되어야 하는 대상이 되는 것이다. 그러나 합리적 선택 제도주의에서는 개인의 선호를 주어지고 당연한 것으로 받아들이기 때문에, 이 과정을 설명할 필요도 없었고 그에 따라 이 과정을 설명할 수 있는 이론적 자원도 갖고 있지 못한 것이다.

③ 제도 형성에 대한 기능주의적 설명
합리적 선택 제도주의에서의 제도란 효용 극대화를 추구하는 개인들 간의 교환관계(exchange relationship)가 안정된 상태에서 유지되도록 만드는 동시에 거래비용을 최소화함으로써, 궁극적으로는 효율적인 결과(pareto-superior outcome)가 창출되도록 만드는 기능을 담당한다. 따라서 합리적 선택 제도주의자들은 각 개인의 효용을 극대화하기 위한 수단으로서 행위자들의 자발적 협력에 의해 제도가 ‘창조’되는 것으로 상정한다. 다시 말해서, 이들은 제도의 기원을 설명함에 있어서 제도가 수행하는 기능에 초점을 맞추며, 이러한 기능을 수행하기 위해 제도가 만들어지게 됨을 강조한다.

그렇지만 합리적 선택 제도주의에서의 제도형성에 관한 이러한 설명방식은 기능주의적(functionalist)이라는 치명적인 문제점을 안고 있다. 합리적 선택 제도주의는 제도가 공동체에 가져다 주는 편익에 기반해서 제도의 기원을 설명한다. 즉, 사회에 제도가 있어야 할 ‘필요성’이 생겨나면 자동적으로 제도가 생겨난다는 것이다. 제도의 효과로부터 제도의 기원을 설명하게 되면, 합리적 선택이론에서 행위로부터 선호를 설명하는 것과 마찬가지로, 종속변수(제도의 효과)로부터 독립변수(제도의 기원)를 설명하는 오류에 빠지게 되는 것이다.

④ 역사적 과정과 맥락에 대한 무시
합리적 선택 제도주의, 특히 신제도주의 경제학에서는 제도가 무(無)의 상태에서 만들어지는 것으로 가정하고 있다. 제도가 있기 전의 상태는 제도가 없는 자연의 상태(state of nature)인 것이다. 이 상태에서 제도가 존재해야 하는 필요성이 생기게 되면 제도가 자동적으로 만들어지는 것이다.

⑤ 권력관계의 무시
합리적 선택 제도주의에서는 정치현상도 경제현상과 마찬가지로 자율적이며 평등한 개인들 간의 자발적인 교환행위로 파악한다. 따라서 합리적 선택 제도주의는 어떻게 하면 거래로부터 상호간에 편익을 얻을 수 있도록 집합행위의 딜레마를 해결할 것인가라는 문제에 초점을 맞추고 있는 것이다. 평등한 개인 간의 자발적 교환을 통해 파레토 최적에 이른다는 경제학의 개념을 차용함으로써 합리적 선택 제도주의는 한 사람이 얻게 되면 다른 사람은 잃게 되는 재분배의 문제나 그 이면에 있는 불평등한 권력관계 등은 당연히 소홀하게 취급하게 되는 것이다.

3) 사회학적 제도주의

사회학적 제도주의는 조직론의 한 분야로서 출발한 것이다. 이러한 이유로 사회학적 제도주의를 조직론에서의 제도주의라고도 부른다. 사회학적 제도주의는 현대 조직론, 신고전파 경제학, 합리적 선택이론 등이 공유하고 있는 기본적인 시각, 즉 1)자기이익을  극대화하는 개인, 2) 개인의 이익을 극대화하기 위한 수단으로서의 효율성 추구, 그리고 3) 조직의 목표를 효율적으로 달성하기 위한 기술적인 수단으로서의 조직구조 설계라는 도구적.기능주의적 시각에 대한 비판으로부터 출발한다. 사회학적 제도주의는 이러한 전통적인 시각과는 달리, 개인의 합리성 추구과정, 의사결정과정, 그리고 조직형태의 설계과정 등을 인지적  문화적 요인에 초점을 맞추어 설명하는 것이 특징이다. 이러한 이유로 사회학적 제도주의를 인지-문화적 접근법(cognitive-cultural approach)이라고도 부른다.

사회학적 제도주의는 신제도주의에서 제도의 개념을 가장 넓게 해석하는 입장이다. 제도를 규칙이나 절차뿐만 아니라 전통과 관습 그리고 문화를 포함해서 사람의 표준화된 행동을 낳는 것이면 제도로 이해한다.

역사적 제도주의가 정치학적 접근이라면 사회학적 제도주의는 사회학적 접근이다 보니 제도의 개념도 보다 포괄적이라 할 수 있다. 역사적 제도주의가 제도의 종단적 측면을 중시하면서 국가간에 차이를 강조한다면 사회학적 제도주의는 횡단면적으로 국가간에 또는 조직간에 어떻게 유사한 제도의 형태를 취하는가에 관심을 갖는다.

사회학적 제도주의는 제도와 개인과의 관계에서 가장 제도결정론적 입장을 취하기 때문에 개인의 제도 선택을 인정하는 합리적 선택 제도주의와 분명히 차이를 보인다. 또한 합리적 선택 제도주의가 방법론적 전체주의 입장으로서 제도를 개인으로 환원시키지 않고 제도 그 자체를 전체로서 이해한다.

1) 사회학적 제도주의의 이론적 기초

(1) 사회학적 제도주의의 기본문제

사회학적 제도주의는 현대사회에서 (혹은 현대 사회과학에서) 당연시되고 있는 것에 대해 질문을 제기하는 데서부터 시작한다. 즉, 자기이익(self - interest)의 극대화를 추구하는 합리적인 개인이라는 기본명제에 대해 “현대사회에서 개인이 중요한 의미를 갖게 된 이유는 무엇인가,” “개인의 이익 혹은 선호는 어떻게 형성되는 것인가”라는 질문을 제기하며, 효율성을 추구하는 수단으로서의 조직이라는 기본명제에 대해서는 “왜 현대의 조직들은 자신들의 구체적인 기능과는 상관없이 모두 비슷비슷한 모습을 보이고 있는가”라는 질문을 제기한다. 사회학적 제도주의에서는 이러한 질문에 답변하기 위해 의미(meaning)와 상징(symbol)에 초점을 맞춘다. 무엇보다도 사회학적 제도주의는 합리적 선택모형에 대한 비판, 독립변수로서의 제도에 대한 관심, 인지적  문화적 측면에 대한 강조, 그리고 개인행위의 단순한 합으로 설명할 수 없는 초개인적 분석단위에 대한 관심 등을 특징으로 한다.DiMaggio & Powell, 1991:8)

2) 동형화와 수렴

조직의 구조와 형태를 설명함에 있어서도 사회학적 제도주의는 문화적 영향력에 주목한다. 각 조직은 자신의 과업을 가장 효율적으로 수행할 수 있는 수단으로서 조직구조를 설계하는 것이 아니라, 가장 그럴 듯하다고 인정받고 있는 조직구조와 형태를 닮고 싶어하는 경향을 보인다는 것이다. 즉, 각 조직은 가장 그럴듯 하다고 인정받고 있는 조직구조를 닮아감으로써 그럴 듯한 조직으로 보이고 싶어한다는 것이며, 이러한 과정을 통해 모든 조직이 비슷비슷해지는 결과가 나타난다는 것이다. 이를 DiMaggio와 Powell은 동형화(isomorphism), Meyer와 Rowan은 신화와 의식(myths and ceremonies)이라고 표현한 바 있다. 조직을 둘러싸고 있는 문화와 상징의 중요성을 강조하는 것이야 말로 사회학적 제도주의의 주요한 특징이라고 할 수 있는데, 여기서는 DiMaggio와 Powell 그리고 Meyer와 Rowan의 논의를 중심으로 조직 구조와 형태의 수렴에 대한 사회학적 제도주의의 해석을 살펴본다.

(1) DiMaggio와 Powell의 동형화

조직구조가 비슷해지는 과정을 DiMaggio와 Powell은 동형화(isomorphism)라고 부르고 있다. 동형화의 과정은 조직의 기술적 효율성을 높이기 위한 목적에서 진행되는 것이 아니다. 대신, 적절하다고 사회적으로 인정받는 조직형태를 갖춤으로서 조직의 정당성(legitimacy)을 높이는 동시에 조직의 생존(survival)가능성을 높일 수 있기 때문에 조직구조와 형태가 비슷해져 간다는 것이다. 사회적으로 인정받는 조직형태가 조직의 공식적 목적을 달성하는 데는 오히려 더 비효율적일 수도 있다. 이를 Campbell과 Pedersen(2001a)은 조직형태를 갖추는 데 있어서도 도구성의 논리가 아니라 적절성의 논리가 적용된다고 설명하고 있다.

그런데 사회적으로 적절하다고 인정받는 조직형태는 모든 조직에 공통적으로 적용되는 것이 아니라 동일한 조직의 장(organizational field)내에 있는 조직에만 적용된다는 점에 주목할 필요가 있다.

예를 들면 대학이 갖추어야 하는 적절한 조직의 원형(templates)은 대학이라는 조직군(population of organizations)에만 영향을 미친다는 것이다. 어쨋건 사회학적 제도주의에 의하면 비슷한 기능을 수행하거나, 비슷한 서비스를 제공하거나, 혹은 비슷한 환경하에 있는 조직군 내에서는 모든 조직들의 형태와 구조가 동형화되고 수렴되어 가는 현상이 나타난다는 것이다.

DiMaggio와 Powell(1983)은 동형화가 나타나는 과정을 다음과 같이 세 가지 과정으로 나누어 설명하고 있다.

가. 강제적 동형화(coercive isomorphism): 강제적 동형화는 어떤 조직이 의존하고 있는 다른 조직(예를 들면 자금의 원천 역할을 하는 조직)으로부터 공식적  비공식적 압력이 있거나 혹은 조직에 대한 사회의 문화적 기대라는 압력에 의해 조직형태가 수렴되어 가는 과정을 뜻한다.

정부의 직  간접적 영향력 때문에 조직형태가 변화하는 경우도 나타나는데, 우리 나라 대학들이 교육부의 압력에 의해 학부제나 입학단위 광역화를 추진하게 된 것이 대표적인 예라고 할 수 있다.

나. 모방의 과정(mimetic process): 정당성을 인정받고 있거나 성공적이라고 평가받는 조직을 모방해 가는 과정의 결과, 조지형태가 유사해지는 경우이다. DiMaggio와 Powell에 의하면 이러한 모방은 조직의 목적이 뚜렷하지 않거나 조직의 환경이 불확실하기 때문에 조직의 나아갈 방향을 정하는 데 상당한 어려움이 있는 경우, 비슷한 기능을 수행하는 조직 중에서 성공했다고 평가받는 조직의 예를 쫓아감으로써 불확실성에 대처하는 방편으로 나타난다는 것이다.

다. 규범적 압력(normative pressure) : 규범적 압력은 전문화(professionalization)의 결과 나타나는 것이다. 보다 구체적으로, 대학과 전문교육기관을 통해, 혹은 전문가 조직이나 협회등을 통해 전문관리자들 사이에 조직형태에 대한 규범이 보편화된다는 것이다. 즉, 전문화를 통해 조직의 관리자들이 조직형태에 대한 규범을 공유하게 되고, 이것이 조직형태의 동형화로 나타난다는 것이다.

3) 사회학적 제도주의에 대한 비판

(1) 이익추구 행위의 무시

사회학적 제도주의에 대한 비판의 핵심은 이론체계 내에 구체적인 행위자가 없으며, 이해관계의 갈등도 없고, 권력현상도 존재하지 않는다는 것이다. 무엇보다도 사회학적 제도주의는 개인의 이익추구 행위를 무시하고 있다. 선험적으로 존재하는 ‘개인’이라는 개념과 gqkfl적 선택모형을 비판하고 있는 사회학적 제도주의에서는 이와는 정반대 방향으로 사회 현상을 설명하는 가운데 개인의 자기이익에 기반한 행위(interest-driven acton)를 철저하게 무시하는 오류를 범하게 된 것이다.

(2) 미시적 수준의 행위 무시
사회학적 제도주의는 미시적 수준의 행위를 무시하고 있다. 앞에서 설명한 바와 같이 사회학적 제도주의는 인지-문화적 접근과 거시적 수준에서의 분석이 결합된 것이 특징이다. 이러한 이유로 사회학적 제도주의에서는 미시적인 수준에서 구체적인 행위자들 사이의 상호작용이 어떻게 제도의 형성과 유지에 영향을 미치는지에 대해서는 전혀 관심을 보이지 않는 문제점을 드러내고 있다.(Hirsh&Loundsbury,1997). 이러한 미시적 수준에 대한 분석의 결여는 구체적인 상황에 대한 분석의 결여로도 나타난다. 즉, 사회학적 제도주의에서 그리고 있는 대로 동형화의 압력이 그렇게 강력하게 나타난다면, 전 세계적으로 조직의 형태는 꼭 같아야 한다는 결론에 도달하게 된다. 그러나 현실적으로 조직구조와 형태는 엄연히 다양성을 따고 있다. 또한 환경의 영향력이 그렇게 강력하다면, 조직구조와 문화의 변화는 설명하기 어렵다. Clegg(1990)이 지적한 바와 같이 보편적인 문화적 가치가 개별 조직에 대해서 강력한 영향력을 행사하는 것은 사실이지만, 이와 동시에 조직형태의 수렴과정은 개별적인 지역상황(local circumstances)과 권력관계에 따라 다라질 수밖에 없는 것이다. 결국 사회학적 제도주의는 미시적 수준의 행위에 대한 분석을 결여하고 있기 때문에, 조직형태의 다양성을 효과적으로 설명하지 못하는 동시에 조직구조가 형성되고 이것이 다시 개인행위에 영향을 미치는 구체적인 기제(mechanism)와 과정(process)을 제대로 설명하지 못하는 문제점을 드러내고 있다.(Barley&Tolbert,1997)

(3) 권력현상의 무시
사회학적 제도주의에는 권력 개념과 정치현상이 존재하지 않는다. 사회학적 제도주의에서 세계적 차원의 문화적 가치의 확산은 아무런 걸림돌이 없이 진행되는 확산과정이다. 이 과정에는 갈등이나 충돌도 없고, 각 국가마다의 특성도 없다. Powell과 DiMaggio가 그리고 있는 동형화의 과정에도 ‘권력’개념이나 ‘갈등’이 발붙일 틈이 없다. 그러나 문화적 패턴은 단순히 인지적 과정에 의해서만 형성되는 것이 아니라 권력을 바탕으로 인위적으로 조작될 수도 있다는 점에 주목할 필요가 있다.(Friedland&Alford, 1991). 어떤 특정 개인이나 집단이 자신의 이익을 추구하기 위한 방편으로 문화적 가치를 조작하고 형성할 수 있는 가능성은 얼마든지 있다. 그리고 이렇게 인위적으로 만들어진 문화적 가치가 제도화되면 이것이 당연시되면서 사회구성원의 행위를 일정한 방향으로 유도하게 되는 것이다(Finnemore,1996). 그러므로 어떤 문화적 가치가 둘러싼 권력현상에 대해서 사회학적 제도주의는 전혀 주목하지 않았다는 비판이 제기되고 있다.

(4) 규범적 측면의 무시

사회학적 제도주의는 제도의 규범적 측면을 무시하고 있다. 사회학에서의 신제도주의는 인지과정에 초점을 맞추어 제도화와 제도를 설명한다는 점에서 규범에 초점을 맞추는 가운데, 사회학에서의 신제도주의는 규범적 가치의 중요성을 무시하는 오류를 범하게 되었다고 비판받고 있다.

(5) 적용범위의 제한성
사회학적 제도주의의 적용범위에 제한성을 지적할 수 있다. 무엇보다도 사회학적 제도주의는 환경에 대한 개인과 조직의 영향력을 무시하고 있다. 사회학적 제도주의에서는 문화적 환경이 개인행위와 조직이 자신을 둘러싸고 있는 제도적 환경에 어떤 영향을 미치는가에 대해서는 관심을 두지 않는다. 다시 말해서, 사회현상을 설명하는 데 있어서 사회학적 제도주의에서 주목하는 화살표의 방향은 “제도에서 조직과 행위”로만 향하고 있을뿐, “행위와 조직으로부터 제도적 환경”을 설명하는 화살표의 방향은 아예 없는 것이다. 이와 함께 사회학적 제도주의자인 DiMaggio(1988:12)가 스스로 지적한 대로, 사회학적 제도주의는 성공적으로 제도화된 조직형태의 확산과 재생산에 대해서만 제대로 설명할 수 있을 뿐, 제도를 둘러싼 다른 현상, 예를 들면 제도의 변화와 탈제도화(deinstitutionalization)등의 현상은 제대로 설명하지 못하는 문제점을 드러내고 있다.

Ⅲ. 사례의 적용

정부는 1990년대 후반 내무부와 총부처를 통합하였고, 부총리 ? 정무장관 ? 공보처 ? 민주평화통일자문회의 사무처를 폐지하는 등 대대적인 조직통폐합을 단행하였으며, 14만여 명의 공무원을 감축하였다. 그러나 정부는 2001년 이후 경제부총리와 교육부총리, 여성부를 부활 또는 신설하였고, 감축하였던 공무원을 다시 증원하기 시작하였다.

1. 합리적 선택 신제도주의

한 국가에 고유한 공식적인 제도의 모습은 정부개혁의 형태와 속도에 대해 중대한 영향을 미친다. 개혁 프로그램의 신속한 집행은 권력이 분산된 행정체제보다는 권력이 집중된 행정체제하에서 나타날 가능성이 높다. 또한 거부점(veto points)의 수가 많지 않은 행정체제에서 보다 급진적인 개혁이 이루어질 가능성이 높다.

1990년대 후번 시도되었던 조직통폐합의 경우 공공부문에 대한 생산성 향상을 위한 합리적 제도설계의 일환이라 분석할 수 있다 IMF위기 덕분에 위기의식이 사회에 퍼져있었고 감축관리에 대한 처방에 대해 큰 반대 없이 제도를 설계할 수 있는 상황이었다. 따라서 중앙정부가 전체 공공부문을 대상으로 전반적인 정책방향을 결정할 수 있었으며 모든 분야에 걸쳐 개혁을 신속하게 추진할 수 있었던 것이다. 시기적으로 NPM적 조류 속에서 작은 정부에 대한 사회적 요구가 높아진 상황에서 이러한 대대적 개혁안은 정치적으로 손쉽게 합의될 수 있는 사안이었다.

당시 발견할 수 있는 제도의 단순성은 “이론에 기초한 개혁(theory-driven reform)"을 츠그할 수 있었던 요인이기도 하다. 공공선택이론, 신제도주의 경제학(특히, 주인-대리인이론과 거래비용이론)그리고 조직경제학이 정부개혁의 기초였다. 공공선택론과 신제도주의 경제학으로부터 영향을 받았기 때문에 유인체계, 거버넌스구조, 민간위탁, 대리인 통제의 문제 및 거래비용의 최소화 등이 주된 관심사로 떠올랐던 것이다. 바로 이러한 이론적 관심이 투입과 산출 및 결과의 구분과 구매자 및 소유자로서의 정부의 구분으로 이어졌던 것이다.

그러나 결과적으로 큰 정부로 다시 회귀하는 현상은 합리적 선택제도주의로는 설명이 안되는 부분에 대해 제도의 비공식적 측면을 강조하고, 인지구조문화에 대한 강조점을 찾아야 한다.

아울러 개인의 선호를 단지 주어진 것으로 가정할 뿐 개인의 선호가 어떻게 형성되는지를 합리적 선택 제도주의는 설명을 못해왔고 제도의 합리적 설계에만 치중하여 온 방식에 대해 제도가 맥락 속에서 형성되고 변화됨을 인정할 필요가 있다.

2. 사회학적 신제도주의

어쩌면 애초에 합리적 설계가 아닌 외국에서부터 있어온 NPM적 사조에 대한 일방적인 동형화(isomorphism)였을 수도 있다.

오늘날 우리가 살고 있는 이 시대를 특징짓는 가장 중요한 현상 중의 하나가 바로 ‘세계화(globalization)'일 것이다. 교통과 통신의 발달 그리고 자본이동에 대한 각종 제약의 철폐에 따라 경제의 세계화가 촉진되고 있으며, 국가간 급속한 자본이동과 다국적 기업을 중심으로 한 생산의 국제와(internationalization of production)가 세계와의 중요한 특징이다. 여전히 정치적으로는 국민국가(nation-state)단위로 조직화되어 있지만, 경제적인 측면에서는 국가경계의 의미가 점점 약화되고 있다. 이런 가운데 작은정부에 대한 필요성이 국가적 맥락과 시대적 맥락을 통해서 분석적용되는 것이 아니라, 보편화차원에서 막연히 도입될수 있다.

가령 다른 사례로서 유비추리를 통해 설명하자면, Meyer와 Rowan은 관료제의 전 세계적 보편화 현상을 설명하면서 문화적 가치의 영향력을 논한 바를 들 수 있다.

Meyer등은 관료제적 조직형태가 전 세계적으로 보편화된 것은 각 조직이 봉착하고 있는 문제를 합리적이고 효율적으로 처리하기 위한 수단이었기 때문이라는 기존의 해석을 근저에서부터 비판하고 있다. 이들은 이러한 비판의 근거로서 두 가지 이유를 제시하고 있다. 첫째, 많은 국가에서 관료제의 등장을 위한 전제조건이라 할 수 있는 시장의 발달과 기술복잡성의 증대라는 현상이 관료제의 등장 이전에 나타난 것이 아니라 관료제의 등장 이루에 나타났다는 것이다. 둘째, 공식적인 조직구조와 조직의 실제운영 사이에는 상당한 괴리가 존재하고 있다는 것이다. 관료제가 실제로는 합리적으로 운영되고 있지 않는 한, 관료제 확산의 이유로서 조직운영의 효율성 증진을 제시하기는 어렵다는 것이다.

Meyer등은 관료제라는 조직형태가 전 세계적으로 확산된 이유를 조직의 환경에서 찾고 있다. 즉, 관료제는 그것이 문제해결을 위한 효율적인 수단이기 때문에 확산된 것이 아니라. 조직을 둘러싸고 있는 환경이 관료제를 가치 있고 정당성이 있는 것으로 인정하기 때문에 전세계적으로 확산되었다는 것이다.이 때 조직을 둘러싸고 있는 이러한 환경이 의미하는 바가 바로 ‘문화’이며, 특정한 조직형태를 정당한 것으로 인정하는 이러한 사회적 가치가 다름 아닌 “문화적 가치(cultural values)”라는 것이다.

조직감축의 지향점은 ‘작지만 강한정부’ 이다. 그것은 정부와 시민사회 그리고 시장이 보다 민주적인 견제와 균형 그리고 협력의 관계속에속에서 올바른 정책을 결정하는  건전한 정부여야 하고, 자원의  관리나 재화  서비스의 제공에서 비효율성을 제거한 효율적인 정부여야 한다는 것이다. 작지만 ‘강한’정부는 다름 아닌 이러한 질적인 측면에서의 변화를 말하는 것이며, 선진국의 뉴거버넌스와 NPM은 각각 이 두 문제를 다룬 정부개혁 전략이라 할 수 있다. 문화적 가치 속에서 선진국들의 이러한 정부개혁 움직임은 제도적 동형화(isomorphism)현상을 일으켜 우리나라에도 비슷한 형태의 개혁이 시도된 것으로 보인다. 김영삼 정부의 작은 정부 추진, 사례에서 제시된 김대중 정부의 NPM식 정부개혁이 그것을 말해준다. 이러한 상황에서 제도도입의 인식은 위험할 수 있다. 사회적 인식차원에서 정당성의 유지에만 급급할 뿐 일시적으로 감축된 부서는 다시 증설되고, 공무원들은 다시 증원되기 때문이다.

따라서 제도설계에 있어 기존의 권력관계나 갈등에 따라 문화적 가치가 영향을 받는 것을 인지하고 제도형성과정에서 행위자의 역할을 인정할 필요가 있다. 이렇게 되면 제도는 문화적 가치를 내면화함으로써 권력불균형과 지배관계를 반영하는 동시에 이를 재생산하는 기제로서도 이해될 수 있다. 그리고 인간이 ‘적절성의 논리’뿐만이 아닌 비용과 편익을 계산하고 효율성을 추구하는 등‘결과성의 논리’혹은 ‘도구성의 논리’에 따라 행동하는 상황도 분명히 있다는 점을 인지할 때 제도의 합리적 설계에 대한 기대가 가능할 것이다.

3. 역사학적 신제도주의

역사적 제도주의의 주요관심사는 제도의 형성과 변화, 제도의 영향에 관한 것이다. 역사적 제도주의에서는 제도의 최초설계보다는 기존제도의 재편성 또는 재설계에 더욱 관심을 가지고 있다.

역사적 제도주의 관점에서 보면 한국의 행정개혁에 관하여 다음 몇 가지 점을 시사한다. (남궁근)첫째, 새로운 제도도입으로 현상이 개선된다는 결정적인 증거가 없으면, 현상유지가 바람직하다. 둘째, 제도변경이 필요한 경우에도 특별한 전기와 계기를 찾아야 한다. 다시 말하면 개혁의 시기도 중요한 고려요소라는 점이다. 사례의 경우는 IMF위기상황에서 외부적 충격을 겪은지 얼마 지나지 않은 시기였으므로 조직통폐합이 가능했었다. 그러나 시간이 지나면 경로의존성에 의거 개혁의 추진이 어려워지고 다시 원점으로 오게 될 가능성이 높아진다.  셋째, 새로운 제도의 도입에서는 시기와 더불어 제도요소들간 도입순서가 중요하다. 가령 예를 들어 개방형 임용제의 경우제도도입의 순서를 내부공모(job posting)에서 출발하여 내외부 공모로 확대하였을 경우, 정착이 쉽게 이루어진다고 예상할 수 있듯이, 사례의 경우에도 무조건적인 감축관리보다는 성과관리 등 내부효율화처방부터 논의된 후 감축관리전략으로 이행되었다면 경로의존성을 탈피할 가능성이 높다고 본다. 넷째, 행정인의 속성, 제도와 환경적 요소들간의 정합성의 문제는 매우 중요하며, 순차적으로 개혁이 이루어질 경우에도 결국에는 이들이 총체적으로 고려되어야 한다. North는 총체적으로 국가경쟁력을 결정하는 것은 단일의 제도가 아니라 여러 가지 제도적 배열의 메트릭스라고 본다. 예를 들면 조직감축은 지속성이 중요하고 그러기 위해서 정치적 후원이 중요한데, 5년 대통령 단임제 및 국회의원 및 단체장 선거와 연결되어 있다. 제도적 배열의 총체가 개혁의 경쟁력을 결정한다면, 대통령 5년 단임, 국회의원 및 단체장 4년제라는 제도적 배열내에서 정치적 뒷받침의 문제는 요원해 질 수도 있다.

Ⅳ. 어떻게 통합할 것인가? 결론에 대신하여

이상을 통해 신제도주의의 대표적 세 분파에 대한 분석을 해보았다. 따라서 앞으로의 과제는 현상의 분석에 있어서 각 분파의 장점을 어떻게 창조적으로 연계시켜 나갈 것인가에 있다고 할 것이다. 이런 측면에서 볼 때 Zysman(1994)의 논의는 시사하는 바가 크다. Zysman에 따르면 앞으로의 과제는 사회현상 중 어떤 측면에서 어떤 제도이론이 더 적합한지 찾아내는 것이다. 즉, 이론적 차원에서의 장단점이나 우열을 논의하는 것이 아니라 이론 적용의 대상을 분화시켜 나감으로써 이론과 대상의 적합성을 높여 나가는 것이 통합의 방법인 것이다. 다시 말해서, 다른 이론과 마찬가지로 신제도주의 각 분파도 현상을 보는 하나의 렌즈(lens)이기 때문에, 각각의 렌즈로 보다 선명하게 볼 수 있는 대상을 찾아나가는 동시에 대상에 따라 착용하는 렌즈를 달리할 필요가 있다는 것이다.

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예시답안은 주로 하연섭 교수님의 교재를 활용했음을 밝힙니다.

이미 앞서가는 교수님들은 2000년도 초반부터 거버넌스라면 이제 지긋지긋하다면서 실체도 모호한 개념가지고 그만 좀 얘기했으면 좋겠다는 말씀들을 사석에서 많이들 하셨습니다. 물론 올해인 09년도 입법고시에서는 네트웍 거버넌스를 쓰라고 다시 한번 출제가 되었고, 이와 별도로 B.Guy.Peters 의 거버넌스는 행정학적 시각에 맞춰 진단과 처방을 논의하기에 허황되게 볼 수는 없습니다. 이는 경지에 이른 교수님들의 이야기이지 저를 비롯한 수험생들은 거버넌스 공부를 많이 해야 합니다.

각주)-----------------

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