모셔(Frederick Mosher)는 1789년부터 1829년까지를 신사(gentleman)에 의해 이루어진 정부의 시기로 이해했다. 정부고위직의 65%가 명망 있는 집안출신들로 훌륭한 공식교육을 받은 대지주출신이나 사업가 또는 전문직종에 종사하는 계층의 신분을 지닌 자들로 충원이 되었기 때문이다. 이 시기를 민주주의를 하기는 했으되 ‘국민에 의한 민주주의’(Democracy by the People) 보다는 ‘국민을 위한 민주주의’(Democracy for the People)를 했다고 이야기하는 것도 이러한 맥락과 연계를 같이 하는 것이다.
이 시기는 공직충원에 있어 정치성향이 매우 강했다. 미국의 초대 대통령이었던 워싱턴(George Washington)은 집권초기에는 공직자로서의 적격성과 적재적소의 배치를 공직 임명의 원칙으로 삼아 실적제(merit system)에 입각한 공정한 인사를 실시하였으나 곧 연방주의자와 분리주의자간의 갈등으로 이 원칙이 한계를 갖게 되자 그는 집권후반기에 들어서서 자신과 동일한 정치적 신념을 지니는 연방주의자들로 자신의 정부를 구성하였다.
이러한 당파적 색채는 워싱턴에 뒤이은 대통령들에게도 예외가 될 수는 없었다. 제2대 대통령이었던 애덤스(John Q. Adams) 때는 정치적으로 임명가능 한 87개의 주요 공직가운데 60개가 애덤스의 정치적 동료들에 의해 충원되어졌고 제3대 대통령이었던 제퍼슨(Thomas Jefferson) 때는 92개의 정치적 임용이 가능한 고위공직에 73개의 자리가 제퍼슨의 정치적 동료들에 의해 충원이 되어졌다. 다시 말해 고위공직의 80%가 제퍼슨의 사람들로 채워졌다는 뜻이다.
그래서 신사에 의해 이루어진 정부이기는 하지만 보다 엄밀하게 이야기하자면 정치적 신사들에 의해 이루어진 정부라고 말하는 것이 보다 타당 할 것이다. 그러나 한 가지 유념할 것은 이러한 정치적 임명의 기류가 강하기는 했지만 이들의 국민적 존경과 신망은 매우 높았다는 점이다.
모셔는 1829년부터 1883년까지를 우리가 익히 알고 있는 엽관제 시기(the Spoils Period)라고 명명하였다.
1829년에 잭슨(Andrew Jackson)이 서부개척민들의 열렬한 지지에 힘입어 제7대 대통령으로 취임하였다. 그는 동부상류계층에 의하여 독점되어 오던 공직을 서부 개척민을 포함한 일반대중에게 공개하기 위하여 엽관주의를 민주주의의 실천적인 정치원리라고 선언하고 미국 인사행정의 공식적인 기본원칙으로 채택하였다.
그는 모든 공직은 건전한 상식을 갖춘 사람이면 누구나 수행 할 수 있을 정도로 단순하기 때문에 공직의 장기점유는 그에 따른 순기능보다는 역기능이 더욱 크다고 지적을 하면서 엽관주의를 통하여 공직의 대중화를 추진하였다. 이와 같이 잭슨대통령의 취임과 집권은 인적 자원관리에 새로운 변화를 불러 일으켰던 것이다.
이러한 변화를 1832년에 뉴욕주 상원의원이었던 마시(William L. Marcy)는 통렬하면서도 정곡을 찌르는 말로 다음과 같이 표현하였다. “많은 미국의 정치인들은 승자가 패자의 모든 것을 전리품으로 획득(To the victor belong the spoils of the enemy)하는 규칙을 지켜보게 되었다”는 것이다.
사실 많은 사람들이 잭슨대통령을 엽관제의 시작으로 보고 있지만 그의 전임자인 제퍼슨이나 애덤스(John Quincy Adams)대통령보다 자기의 사람을 더 많이 정치적으로 임명한 것은 아니다.
그러나 분명히 집고 넘어가야 할 점은 바로 잭슨대통령 때부터 권력이 신사집단에서정당으로 넘어갔다는 점이다. 결코 국민들에게 권력이 주어진 것이 아니라 정당에게 권력이 주어졌다는 점에서 잭슨의 엽관제와의 연루성을 강하게 지적하고 있는 것이다.
미국의 이러한 엽관주의는 잭슨대통령 이후 본격적으로 확대되어 1845년부터 남북전쟁이 종결되는 1865년 사이에 절정을 이루다가 1881년 제20대 대통령이었던 가아필드(James A. Garfield)의 암살을 계기로 퇴조를 하게 된다.
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