샤를마뉴의 강력한 중앙집권력을 자랑했던 로마제국부흥을 위한 노력이 수포로 돌아가던 시기에 행정체계는 지방분권성을 띄어갔으며 신성로마제국의 이상적인 꿈은 제도적 진공 속으로 빨려 들어만 갔다. 행정은 철저하게 지방분권화 되었고 많은 낡고 진부한 제도들은 급격히 변화되는 사회적, 경제적 상황에 맞도록 바뀌어졌으며 새롭게 대두되는 제도도 새로운 욕구를 충족하기 위해 들어서기 시작하였다.
에룰(Jacques Ellul)은 중세시대를 두가지 단계로 나누고 있다.
첫 단계는 인구가 격감하고 삼림이 목지로 유린되고 상업이 위축되고 화폐가 고갈되고 경제가 어렵게 되는 시기였다. 토지만이 유일한 부의 수단이 되었다. 중앙권력은 수많은 지방영주세력들의 권력들로 갈가리 찢겨졌고 상대적으로 지방영주들의 권력이 강력해지게 되었다.
두 번째 단계는 11세기말을 기점으로 하여 나타나게 되는데 이 시기에 새로운 변화가 나타난다. 인구는 증가하고 상업은 다시 활기를 찾고 사회적 역동성과 상업적 교역성이 다시 새롭게 활력을 얻게 되는 것이다. 11세기 말에서 13세기 말 사이(1095∼1270)에 영국, 프랑스, 독일 등의 서유럽의 그리스도교도들이 성지 팔레스티나와 성도 예루살렘을 이슬람교도들로부터 탈환하기 위해 전후 8회에 걸쳐 감행한 십자군(十字軍 : crusades)원정은 이런 새로운 상황의 특징적 징후로 이해 할 수 있는 것이다.
이 당시에 있어서의 행정은 대부분 구술에 의존하고 있었으며 현재의 일반적인 문자의 기록 등에 의한 의존의 단계로는 진입하지 못하고 있었다. 이 당시의 봉건영주들은 자신의 장원을 중심으로 하여 자신들의 기본적 욕구를 충족할 수 있는 자급자족적인 경제체계를 갖추고 있었다. 그래서 그들은 이웃으로부터의 침략으로부터 자신을 지킬 수 있는 나름대로의 힘과 권력을 육성하고 장악하고 있었다.
중앙권력이 약화되고 무정부적 상황이 도래될수록 봉건영주들의 힘은 강해졌다. 11세기에 성곽을 쌓는 고대의 기술들이 재탐구 되었으며 중세시대에 맞는 기술로 재편되었다. 동시에 새로운 전쟁기술도 개발이 되었다. 대영주에게로부터 영지를 하사 받은 제후들은 대영주의 후원세력이 되었고 그들은 자신이 섬기는 대영주를 통해 다른 영주의 침략으로부터 보호를 받았다. 자연스럽게 계층제적 위계는 이런 식으로 설정이 되었다.
가장 상층부에는 왕이나 혹은 대영주가 자리를 잡고 그 아래에는 대영주로 부터 봉토를 하사 받은 중영주가 있고 그 아래는 다시 그로부터 봉토를 또 하사 받은 소영주가 있는 그런 식의 계층제적 위계질서를 의미한다.
이러한 봉건제는 나라에 따라 발전의 양태가 다소 차이가 난다. 독일의 경우에는 신성로마제국에 대한 신화가 다른 어느 나라들 보다 강했던 관계로 인해 봉건영주들의 힘은 다른 나라들에 비해 점차적으로 약화되어졌다. 그래서 수많은 소수영주들로 들끓게 되었으며 이는 국가통합에 커다란 걸림돌이 되었다. 그러나 영국과 프랑스는 봉건제의 발달을 만끽하였고 결과적으로 국가통합을 앞당기는 계기가 이 시기를 통해 만들어지게 되는 것이다.
행정적으로 볼 때 봉건제도는 개인의 단일한 명령 및 지휘 그리고 관리제도의 대명사로 부를 수 있을 것이다. 이 시대에 있어서 권한의 위임과 분업은 그렇게 활력 있게 이루어지지는 않았으며 개별적인 관계에서 사사롭게 이루어졌고 제도적인 것은 아니었다.
그러나 행정관료의 존재는 초기부터 분명하였으며 12세기와 13세기에 들어와서는 봉건영주를 옆에서 모시면서 행정적 업무를 담당하는 비서직이 생겼으며 집사와 시종, 재정을 담당하는 관료, 그리고 보안과 경비를 책임지는 관료, 그리고 토지관리인 등이 제자리를 잡게 되었다. 조직과 인사문제도 상당한 수준까지 발전을 하였다. 그리고 봉건시대의 말기에 가서는 지금 우리에게 일반화되어 있는 관료제의 원시적형태가 자리를 잡게 된다.
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