1921년에서 1939년까지 미국에서 채택되었던 품목별예산제도는 고대 이집트, 바빌론 그리고 중국에서조차 사용되었던 전통적인 예산제도이다. 따라서 오랜 역사와 전통을 가지고 있는 예산제도로 미국에서는 1920년대부터 사용되기 시작하였다.
품목별예산제도의 도입은 시대적 상황과 무관하지 않다. 엽관제의 폐해 등으로 일그러진 정부의 부패상은 1900년대에 들어서면서도 근본적인 개선의 가닥이 보이지 않았다. 따라서 시정부의 예산은 낭비되고 있었으며 능률과 절약의 정신은 제자리를 잡지 못하고 있었다. 이리하던 와중에 가장 역동적인 뉴욕시 에서 1906년 시정조사연구회가 설립되어 예산의 낭비를 막고 예산에 대한 정부의 통제력을 확보하려는 방안들을 마련해 나가기 시작했으며 이러한 노력의 결과로 도입된 것이 바로 품목별예산제도이었다.
뉴욕시의 이 예산제도의 도입은 바로 연방정부에도 영향을 끼쳤다. 1912년 능률과 절약을 위한 대통령위원회의 권고 등에 힘입어 1921년 연방정부예산회계법의 제정으로 연방정부에도 이 예산제도가 자리를 잡게 되는 것이다.
1987년을 기준으로 해서 미국의 지방정부들 중 523개를 표본으로 선택하고 이들 중 이 예산제도를 채택하고 있는 지방정부의 비율이 얼마만큼 되는가 하는 것을 알아 본 결과 57.6%로 나타났고 품목별예산제도를 다른 예산제도와 혼용하여 사용하고 있는 경우도 17.6%나 되었다. 압도적으로 이 예산제도가 미국 예산제도의 주류를 형성하고 있음을 알 수 있게 하는 통계내용이다.
이 예산에 있어 지출의 대상에 의한 분류방법인 품목별 분류(classification by objects of expenditures)는 세출예산에 대하여 엄격한 통제를 가하고 공무원의 자유재량의 범위를 줄일 수 있는 방법으로 이 분류는 예산을 급여·여비·수용비·시설비 등으로 나누어 예산의 조직체별 분류를 다시 품목별로 분류한 것이다.
이 예산제도의 장점은 입법부에 의한 행정부의 예산집행을 감독하기가 손쉽다는 점과 회계책임이 명료하며 경비사용의 적정을 기할 수 있고 공무원의 정원·보수 등 변동상황을 명백히 보여주기 때문에 행정부의 통제에 도움을 줄 수 있다는 것이다.
이에 반해 이 제도의 단점은 국가사업의 우선순위를 알 수 없고 지출의 목적을 이해 할 수 없으며 국민경제동향의 파악이 어렵고 경제분석이 난해하며 예산집행의 신축성이 지나치게 제약을 받는다는 점이다.
이 예산제도는 1921년 예산회계법의 제정에 의해 미국의 일반적 예산제도로 정착이 되었다. 예산회계법은 오늘날 관리예산처의 전신(前身)인 예산국을 통해 연방예산을 총괄하게 만들고 더 나아가 연방의 예산지출에 대한 의회의 입법적 통제를 위한 기관으로서 회계감사원을 설립케 하였다. 이 법에 힘입어 품목별예산제도는 정부의 정직성, 능률성을 지향하면서 그러나 다소 경직적이고 융통성 없는 예산제도로서 운영이 되어 나갔다. 그러나 초대 예산국장이었던 도우스(Charles G. Dawes)가 말했듯이 이 예산제도는 정책에 대한 깊은 성찰이나 고려 없이 단지 절약과 능률지상주의로 흘러버렸다. 예산이란 공공정책에 대한 사고방법이고 정책을 측정하고 평가할 수 있는 것이 되어야 하는데 이 제도는 그러한 측면을 충족시킬 수 없었던 것이다. 이러한 문제점들은 뉴딜 시대를 거치면서 보다 증폭이 되었고 1937년 규릭(Luther Gulick)과 어윅(Lyndall Urwick)에 의해 작성된 '정부재조직에 관한 대통령위원회'(President's Committee on Government Reorganization ; Brownlow Committee) 보고서에서 예산국의 지향점이 통제보다는 관리적인 방향으로 나가는 것이 바람직하며 이를 위해 예산국이 대통령의 지도력아래에서 운영이 됨으로서 연방부처간의 조정과 협력을 기할 수 있을 것이라는 권고가 나오게끔 되었던 것이다. 이러한 권고로 인해 1939년 예산국은 재무성 산하에서 새로이 창설된 대통령부로 이관이 되었다.
이로서 예산국은 지금까지의 통제지향적인 예산개념에서 탈피하여 보다 성과위주적이고 관리적인 예산개념으로 탈바꿈을 할 수 있었다.
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