제한 대상에 마트 내 병원·식당·사진관 등 포함
“경제규제 행정의 재량권 일탈 판단 신중해야”
[법률저널=안혜성 기자] 대법원이 대형마트의 영업시간을 제한하고 의무휴업일을 지정하는 지방자치단체의 처분은 적법하다는 판결을 내놨다.
대법원 전원합의체는 지난 19일 롯데쇼핑, 에브리데이리테일, 이마트, 지에스리테일, 홈플러스, 홈플러스스토어즈(변경 전 홈플러스테스코)가 서울시 동대문구청장과 성동구청장을 상대로 제기한 영업시간제한 등 처분 취소소송에서 이같이 판시했다.
동대문구청장과 성동구청장은 유통산업발전법 및 그에 따른 조례에 근거해 2012년 11월 원고들이 운영하는 대규모점포 등에 대해 공통적으로 영업이 제한되는 시간을 오전 0시부터 오전 8시까지로, 매월 둘째 주와 넷째 주 일요일을 의무휴업일로 지정하는 처분을 했다.
이번 사건의 쟁점은 △법령상 처분 대상인 ‘대형마트로 등록된 대규모점포’의 범위와 △임대매장 업주에 대해서도 의견청취 등의 절차를 거쳐야 하는지 여부 △영업제한 처분의 재량권 일탈·남용 여부였다.
먼저 ‘대형마트로 등록된 대규모점포’의 범위에 대해 원심은 “형식상 대형마트로 개설 등록돼 있을 뿐 아니라 개별 점포의 실질이 대형마트의 요건에 부합해야 한다”며 마트 내 병원, 식당 등 용역제공 장소를 포함하는 개별 점포는 ‘점원의 도움 없이 소비자에게 소매하는 점포의 집단’이라는 대형마트의 요건이 충족되지 않는다고 판단했다.
하지만 대법원의 판단은 달랐다. 대법원은 “일단 대형마트로 개설 등록됐다면 특별한 사정이 없는 한 개설 등록된 형식에 따라 대규모점포를 일체로서 판단해야 하고 개별 점포의 실질을 다시 살필 필요가 없다”고 봤다. 즉 마트 내 병원, 사진관, 식당 등도 영업제한의 규제 대상에 포함된다는 설명이다.
다음으로 임대매장 업주에 대한 의견청취 등의 필요성에 관해서 원심은 임대매장의 업주에 대해서도 대규모 점포 개설자와 별도로 사전통지나 의견청취 절차를 거쳐야 한다는 판단 하에 이를 거치지 않은 사건 처분이 위법하다는 견해를 나타냈다.
반면 대법원은 “대규모점포에 대한 영업시간 제한 등 처분은 대규모점포 전체의 유지·관리 책임을 지는 대규모점포 개설자만이 처분의 상대방”이라며 상반된 의견을 제시했다. 따라서 임대매장 업주에 대한 의견청취를 거치지 않은 것은 절차상 하자가 아니라는 것.
재량권 일탈·남용 여부에 대해서도 의견이 엇갈렸다. 원심은 동대문구청장 등의 영업제한 처분이 △재량권을 행사하지 않았거나 해태했고 △비례의 원칙을 위반했으며 △‘외국기업의 국내 서비스 공급량 제한을 금지’한 ‘서비스무역에 관한 일반협정(GATS)’ 등 국제협정에 위배된다고 판시했다.
이에 대해 대법원은 “행정청이 재량권을 일탈·남용했는지 판단하기 위해서는 다양한 공익과 사익의 요소들을 고려했는지, 규제를 통해 달성하려는 공익증진의 실현가능성과 규제에 따라 수반될 상대방 등의 불이익이 정당하고 객관적으로 비교·형량 됐는지 등을 살펴야 한다”고 전했다.
특히 “이 사건 처분과 같이 시장 지배와 경제력 남용의 방지 등을 위한 경제규제 행정 영역에서는 규제 수단의 실효성 등을 이유로 재량권 일탈·남용을 인정함에 신중을 기해야 한다”고 지적했다.
구체적으로 대법원은 △영업제한 처분에 앞서 관련 이해당사자에 대한 의견청취 등 규제의 필요성을 판단하기 위한 절차를 거쳤을 뿐 아니라 관련 공익과 사익의 여러 요소를 실질적으로 고려했다는 점 △사건 조항의 입법 경위에 비춰 이 사건 영업 제한 처분으로 달성하려는 공익은 중대하고 그 필요성도 큰 반면 처분의 내용상 원고들의 영업의 자유나 소비자의 선택권 등의 본질적인 내용이 침해됐다고 보기 어렵다는 점 △사건 조창에 따른 규제 효과에 대한 일반적·통상적 예측판단과 달리 특별히 피고들 관내에서만 이 사건 처분에서 선택된 규제 수단이 불필요하거나 전혀 실효성이 없다고 볼 자료가 없다는 점 △‘서비스 무역에 관한 일반협정’ 및 ‘한-유럽연합 자유무역협정’의 시장접근 제한금지 조항은 국가와 국가 사이의 권리·의무 관례를 설정하는 국제협정의 개별 조항으로 특별한 사정이 없는 한 사인에 대해 효력이 직접 미치지 않는다는 점을 이유로 “재량권의 일탈·남용이 없다”는 판단을 내렸다.
대법원은 “이번 판결은 경제규제 행정 영역의 재량 판단에 관한 최초의 판시”라며 “헌법상 경제질서의 틀 속에서 구체적 규제입법의 해석·적용에 관한 명시적인 기준을 제시했다는 의미가 있다”고 전했다.
이어 “개인과 기업의 경제상의 자유와 창의의 존중이라는 기본 원칙과 경제의 민주화 등 헌법이 직접 규정하는 특정 목적을 위한 국가의 규제와 조정의 허용이라는 실천원리는 어느 한쪽이 우월한 가치를 지닌다고 할 수 없다”며 “따라서 헌법 제119조 제2항에 따라 이뤄진 경제규제에 관한 입법의 해석과 적용에 관해서도 기본원칙이 훼손되지 않고 실천원리가 한계를 벗어나지 않으면서도 기능을 발휘할 수 있도록 해야 한다”고 설명했다.
특히 경제규제 행정의 경우 장래의 불확실한 규제효과에 대한 예측판단을 기초로 한 규제입법 및 그에 따른 규제행정이 이뤄질 수밖에 없다는 특수성을 고려해 규제수단의 실효성 등을 근거로 한 재량권의 일탈·남용 여부 판단에 신중해야 한다는 입장을 나타냈다.
