박훈 합격의법학원 행정학 전임
지난 시간에 이어서 정책 조정에 대한 논의를 이어가겠습니다(『테마행정학』 참고).
Ⅰ. 정책조정의 의의 및 유형
1. 정책조정의 의의
2. 정책갈등의 이해
3. 정책조정의 필요성
4. 조직간 정책갈등의 원인
5. 정책조정의 방법
(1) 협상, 설득, 대결
이는 협상주체를 기준으로 한 세 가지 방법이다. ① 협상이란 어떤 공통된 문제에 대하여 서로간의 합의를 형성함으로써 서로 상충되는 이익을 조정해 나가는 과정을 의미한다. 협상은 본질적으로 서로 주고받는 일종의 교환관계이자 타협이므로 상호 수용 가능한 행동 대안을 형성하기 위하여 서로의 입장을 조정하는 과정을 거치게 된다. ② 설득이란 자신의 입장을 다른 사람에게 납득시켜 다른 사람을 자신의 입장으로 끌어들이려는 노력이다. 협상과는 달리 설득은 자기 자신의 입장을 변경시키지 않으면서 자신의 입장에 대한 지지를 얻으려하기에 논리적 분석이 중요시된다. ③ 대결은 타협이나 설득과 같이 이성적이고 합리적인 문제의 해결을 시도하기 보다는 두 입장간의 충돌을 통해 승자독식의 방식으로 문제를 일방적으로 종결시키는 방식을 의미한다.
(2) 계층적 권위, 상호 보상, 강제
조정자가 조정수단으로 사용하는 권력에 따른 구분이다. ① 계층적 권위의 활용이란 상급기관이 갈등해결의 조정자 역할을 수행함으로써 갈등 당사자들 간의 의견의 불일치를 좁혀나가는 방식을 의미한다. ② 상호보상은 상대적으로 손해를 보는 이해당사자에게 유용한 가치(재화, 서비스, 부, 지위, 권한 등)를 제공함으로써 타협에 도달하게 하거나, 서로 간 편익을 교환하여 이해의 조정을 시도하는 방식이다. ③ 강제는 새로운 불이익을 부과하거나, 이미 약속하거나 제공한 보상이나 이익을 보류하거나 철회하는 방식으로 나타나고, 이것이 실제로 사용되었다면 이를 처벌이라고 할 수 있다.
(3) 회피 및 지연, 동맹구조의 형성, 갈등 공개
이는 환경 요인을 기준으로 한 구분이다. ① 갈등문제로부터 후퇴 혹은 무시하거나(회피) 시간을 지체함으로써 갈등의 민감도를 약화시키는 방법이다. ② 동맹구조의 형성은 지지 세력을 확보함으로써 갈등을 완화하는 방법인데 동맹구조의 응집성, 동질성이 중요하다. ③ 갈등을 공개함으로써 정보의 유출 및 정책토론으로 유도하는 것이다.
Ⅱ. 우리나라의 정책조정제도
강제적.수직적 정책조정자로 대통령, 국무총리, 부총리를 들 수 있고, 자발적?수평적 조정을 위한 국무회의, 경제장관회의 등을 들 수 있다.
이때 오래전부터 인지된 정책과제들은 정부조직설계에 이미 반영되어 명확한 업무분장이 마련되어 있다. 하지만 새롭게 부각된 정책과제는 기존 업무분장의 한계를 뛰어넘어 범부처적인 정책추진을 요구하게 되고 부처간 조정이 중요해진다. 이때 광범위하게 활용되는 정책분야별 ‘관계장관회의’는 시대적 상황에 따른 국정과제의 변화를 반영한다.
1. 국무회의
대통령이 의장으로서 주재하고 전 국무위원(장관이 포함됨)과 국무조정실장, 법제처장 등 지정된 주요 고위관료들이 배석하도록 되어있다. 국무회의에 상정할 의안으로서 2개 이상의 부처에 관련되는 의안은 사전에 관계 부처간 합의를 거쳐야 하고, 국무회의에 상정되는 모든 의안은 먼저 차관회의의 심의를 거쳐야 한다.
이론적으로 국무회의는 우리나라 중앙정부의 최고위 정책조정 회의체라고 할 수 있으나, 실제로는 국무회의에 상정되는 대부분의 안건이 차관회의에서 이미 조율을 끝낸 상태이기에 사실상 의례적인 절차로서 의미가 강하다. 따라서 그 결정에 관해 찬반이 갈라지는 경우는 거의 없다.
2. 주무 장관회의와 4대 분야별 장관회의
내각을 팀제로 운영함으로써 내각의 팀워크와 집행력 및 정책조정력을 강화하기 위해 노무현 정부 때 도입된 제도이다. 이것이 주는 함의는 대통령에 이르기 전에 각 4대 국정업무에 대한 중간조정을 끝냈다는 것이다.
3. 관계 장관회의 및 관계 차관회의
관계 장관회의는 대통령, 국무총리, 부총리가 주재하는 경우가 대부분이고 안건이 있을 때 수시로 개최된다. 실제로는 관계 장관회의는 국무총리가 주재하는 경우가 많고, 관계 차관회의는 국무조정실장이 주재하여 이루어지는 경우가 대부분이다. 대통령이 주재하는 관계 장관회의의 경우에는 방침에 대한 보고가 중심이지만, 총리가 주재하는 관계 장관회의 및 국무조정실장이 주재하는 관계 차관회의에서는 방침의 결정과 의견조율이 주된 의제가 되곤 한다.
4. 차관회의
국무회의 상정안건의 실질적인 조정이 이루어지는 차관회의는 국무조정실장과 각 부처의 차관으로 구성되며 국무조정실장이 의장이 된다. 정례 차관회의는 매주 1회 개최되고 필요에 따라 수시로 개최된다.
5. 관계부처 실무회의
관계부처 실무회의는 1급 공무원이 주재하는 관계부처 국장회의, 국장급 공무원이 주재하는 관계부처 과장회의 등을 일컫는다. 조정사안에 대해 최초의 공식적인 접촉이 이루어지는 회의이다. 이러한 회의에서 조정부처는 관계부처의 의견을 조회하고, 조정안을 제안하며, 관련부처의 반응을 확인하게 된다. 사실상 한국의 정책조정 시스템에서는 실무회의보다 상위단계로 간다고 하여 이보다 추가로 투입되는 사실적 정보는 존재하지 않으며 단지 정치적 결정의 가능성만 커질 뿐이다.
6. 예산을 통한 정책 조정
중앙예산 기관은 실질적으로 대통령의 정책조정의 강력한 수단이다. 특히 부처간 갈등이 심한 정책의 경우에 대통령은 중앙예산 기관장으로 하여금 부처 간 갈등을 해소하고 대통령의 국정방향을 일관성 있게 추진할 수 있다. 예컨대 보건복지부, 고용노동부, 환경부 장관의 복지지향적 정책요구를 억제하고, 박정희 대통령은 자신이 원하는 성장중심의 발전정책을 유지할 수 있었다.
Ⅲ. 외국의 정책조정제도
1. 대통령제 국가 : 미국
정책조정에 간여하는 주요기구는 대통령 보좌기구와 관계 장관회의 및 비공식적 핵심그룹이다. ? 대통령 보좌기구는 백악관 비서실과 이를 지원하는 하위기구(대통령부)들을 일컫는다. 백악관 비서실과 대통령부는 상호 독립적인 기구들이 아니라 밀접하게 서로 연결되어 있다. 왜냐하면 백악관 비서실 내 고위 정책보좌관들이 비서실 내 소규모 하위기구들의 장을 겸임하고 있는 경우가 많고, 그 결과 대통령 보좌기구 전체가 백악관 비서실 내 비서실장과 10명 내외의 고위 보좌관들을 중심으로 조율될 수 있도록 시스템이 형성되어 있기 때문이다.
? 관계 장관회의는 특정 정책영역 혹은 정책이슈에 관한 대통령의 정책결정과정에서 관련 부처들의 조언과 의견을 조정하고 통합하는 회의체를 의미한다. 관계 장관회의가 활성화될 경우 조언과 의견을 조정하고 통합하는 회의체를 의미한다. 관계 장관회의가 활성화될 경우 흔히 산하에 소위원회나 태스크 포스가 설치?운영되게 된다. 대체로 분야별 관계 장관회의에서는 대통령이, 이슈별 관계 장관회의에서는 해당 이슈를 직접적으로 관할하는 주무장관이 의장을 맡게 된다.
③ 비공식 핵심그룹은 경제자문회의의장, 관리예산처장, 재무장관, 연방준비위원회 의장으로 구성되는 위원회가 대표적인데, 공식적인 기구는 아니나 그들 간 업무의 상호보완성으로 인해 비공식적으로 자주 회합하여 논의함으로써 제도화되는 조정메커니즘들을 일컫는다.
2. 내각책임제 국가 : 일본
원칙적으로 내각총리대신(수상)의 리더십에 의해 행해지는 것이 원칙이다. 대표적인 정책조정기구로는 각의(국무회의), 각료회의, 내각관방, 내각 심의실 등을 거론할 수 있다. 일본만의 독특한 기구는 내각관방이다. 내각관방은 수상의 보좌기구로서 본래는 각의에서 논의된 사항의 정리 및 기타 내각의 서무를 담당하던 실무기관이었는데, 시간이 지남에 따라 성청간의 종합조정 기능 및 정보 모집기능을 흡수하여 확대 형성되었다는 특징을 갖는다. 관방장관은 흔히 총리대신의 인격의 연장이라고 일컬어지며, 통상 총리와 동일한 파벌에 속하는 정치인이 이러한 내각의 지배인 역할을 맡게 된다.
3. 이원집정부제 국가 : 프랑스
대통령의 보좌기구와 총리의 보좌기구가 별도로 존재한다. 즉 대통령의 보좌기구로는 대통령 비서실, 국정 총괄처, 특별 참모부 등이 있고, 총리의 보좌기구 중에서는 행정총괄처가 주로 조정업무를 담당하게 되는 것이다. 그렇지만 대통령 밑의 특별 참모부는 대통령의 국방정책 결정과 군통수권 행사를 보좌하는 반면, 총리 밑의 행정총괄처는 국방문제와 유럽문제(EU)를 제외한 국정의 조정을 담당한다는 차이를 갖는다.
Ⅳ. 책임 장관제
1. 의의 및 도입배경
분권형 국정 운영을 표방한 노무현 정부는 2004년 8월부터 내각을 5개 분야로 나눠 분야별 책임 장관을 지명하고, 그 장관이 마치 경제부총리처럼 유관 부처 간 업무를 조정하게 한다는 이른바 ‘책임 장관제’를 실시하였다. 이에 따르면 국무총리에게 일상적 국정운영 총괄을 맡기고(책임 총리제), 통일부장관을 국가안정보장회의(NSC) 상임위원으로 임명하면서 통일?외교?안보 분야를, 보건복지부장관에게 사회?문화 분야를 총괄적으로 담당하게 하였다. 이로써 헌법을 개정하지 않으면서도 분권형 국정운영이 가능하게 된다고 그 파급효과를 밝힌 바 있다.
2. 기대효과
부처 장관은 실무형 전문가가 임명되는 경우가 많았다. 책임 장관제는 이러한 과거의 관행으로 인한 부처 이기주의, 정책 조정의 결여라는 문제점을 해결하고 당정 협력을 증진시킬 수 있으며, 대국회 관계에서도 실무형 장관보다 정치적 역량이 뛰어나고 명망 있는 여당 의원들에게 각 분야 팀장을 맡겨 정무적 역할의 효과를 기대하였다. 책임총리제는 프랑스의 ‘분권형 대통령제’를 벤치마킹한 것이다. 예컨대 전 프랑스 대통령 샤를 드골이 말한 것처럼 ‘대통령은 본질적이고 항구적 문제에 전념하도록 총리가 보완 역할을 해야 한다’는 것이다.
3. 비판적 평가
① 헌법과 법률에도 존재하지 않는 팀장(책임 장관)은 구체적으로 어떠한 권한을 가지며 누구에게 어떠한 경로를 거쳐 책임을 지는지가 분명하지 않다.
② 유관부처 간의 관계는 어떻게 변화되고, 각 부처의 독립성과 전문성은 어떻게 되는가에 대한 사전준비도 부족하였다. 예컨대 통일부가 외교안보분야를 지휘할 수 있다고 판단하는 근거는 무엇이며, 왜 외교통상 업무가 통일의 하위개념처럼 치부되어야 하는가 하는 당연한 의문이 제기될 수 있는 것이다. 이로 인해 책임 총리제와 책임 장관제가 자칫 이원집정부제의 일종으로 해석되어 불필요한 개헌 논란을 촉발시킬 수 있다.
③ 근본적으로 헌법상 대통령제인 이상, 아무리 분권형 대통령제를 표방하더라도 결국 모든 궁극적인 정치행정적 책임은 대통령에게 귀속된다. 국무총리 역시 대통령이 임명하므로 책임 장관제는 ‘국민에 대한 책임’이 아니라 ‘대통령에 대한 책임’ 이상을 넘어설 수 없다.
④ 대통령의 개인적 신임에 따라 팀장이 임명되는 상황에서는 책임 장관제의 도입은 시스템적 분권이라기보다는 임의적 분권에 불과하였다. 팀장을 맡은 책임 장관도 인치적인 운영에 따르고, 시간이 지남에 따라 해당 장관의 진퇴에 맞춘 위인설관(爲人設官, 어떤 사람을 위하여 일부러 벼슬자리를 마련하다)식 팀의 재편도 불가피하였다. 이런 이유로 인해 법적 근거도 약한 바탕에서 통치 기술로 분권형 운영을 기하고자 했던 책임 장관제는 별 성과도 없이 끝났다.
***** 참고로 특히 Ⅳ. 부분은 정치학의 통치구조(권력구조)가 기저에 깔려 있습니다. 이렇듯 각국 제도를 비교하다보면(소위 비교행정), 정치학에서 주로 다루는 연구대상과 다소간 겹치게 됩니다. 그런데 행정학은 신생 응용학문이므로 인접 학문들의 내용들을 끌어와서 재조합한 부분이 크므로, 문제의 의도에 적합하고 분량조절만 된다면 이런 논의를 적었다고 해서 ‘정치학 답안스럽다’라고 불 게 아닙니다. 반대로 올해 모 대학 정치학 모의고사에서 행정학 혹은 정책학에서 많이 다뤄지는 윌슨(James Wilson)의 규제정치이론이 출제되었다는 말도 들었습니다. 결국 통치(governing) 측면에서 볼 때, 행정학은 미시정치학이므로 행정학과 정치학간 애써 경계를 둘 필요가 없습니다. - PASSION -
