최윤경의 행정학특강 (25) : 정치적 중립

※ 2016년 입법고시 행정학 기출문제

정치적 중립은 복수정당제에 입각한 민주정부가 운영하는 실적제하의 공무원들에게 지배적인 행동규범이다. 이와 관련하여 아래 질문에 답해보시오.(25점)

1) 정치적 중립은 복합적인 개념으로 다양한 견해가 있는데, 정치적 중립의 의미를 공무원의 권리 관점과 의무관점으로 구분하여 설명해보시오.(10점)

2) 우리나라 공무원의 정치적 중립의 필요성과 발전방안을 제시해보시오.(15점)

Ⅰ. 정치적 중립(political neutrality)의 의의

1. 정치적 중립의 개념

공무원의 정치적 중립은 미국에서 정관유착의 부패, 행정의 전문성 저하 등 엽관주의의 폐해를 극복하고 실적주의를 확립하는 과정에서 필수적인 행동규범으로 등장하였다1). 최근에는 실적주의 인사행정이 적극적 인사행정으로 전환됨에 따라 점차 완화되는 추세이다.
공무원의 정치적 중립이란 공무원이 국민 전체에 대한 봉사자로서 그 직무를 수행함에 있어 정파적 특수 이익을 추구하거나 정쟁에 개입함 없이 직무수행의 공평성을 유지하고 정치적 영향 없이 독립적으로 직무를 수행하도록 하는 공무원의 행동규범을 의미한다. 정치적 중립의 올바른 의미는 어떤 정당이 집권하더라도 당파성을 떠나 공평하게 차별 없이 봉사해야 한다는 것을 의미한다.
 

2. 정치적 중립의 의의

공무원의 정치적 중립성의 의의는 공무원의 의무 관점과 공무원의 정치적 권리에 대한 제한  측면에서 설명할 수 있다.

1) 공무원의 의무 관점

공익목적 달성이라는 공무원의 직업적 의무와 공직의 특성을 고려할 경우 공무원의 정치적 권리를 제한을 강조하게 된다. 공무원의 정치적 중립성은 공무원이 특정 정파의 정치적 이익이 아닌 국민의 일반적 이익을 위해 업무를 수행하는 데 있어서 지켜야 할 기본적인 행동규범이다. 당파적 이해관계에 편중되거나 부당한 정치적 외압에 종속되지 않을 때 공무원은 국민 전체에 대한 봉사자로서 공익적 목적의 달성을 추구할 수 있다.

2) 공무원의 권리 관점

정치적 중립성은 공무원의 개인적 권리, 특히 정치적 기본권을 제약한다. 공무원은 정치적 개입에 의한 부정부패를 방지하고 국민 전체의 봉사자로서 직무수행의 공평성을 확보하기 위해서 스스로 정치에 관여하거나 개입하지 않아야 하며, 이를 보장하기 위해 우리나라는 국가공무원법을 통해 일반국민이 가지는 정치적 기본권을 공무원에게는 일정 부분 제한하고 있다. 구체적으로 참정권 제한, 정당가입 금지, 정치적 활동 금지, 정치적 의사표현의 자유 제한 등에 제약을 가하고 있다. 공무원의 정치적 기본권에 대한 제한은 행정이 선거 등 정치게임에 영향 받지 않고 국민에 대한 서비스를 보다 안정적이고 공평하게, 그리고 민주적이고 능률적으로 제공하기 위한 것이다. 그러나 공무원의 정치적 중립성의 강요는 공무원의 정치적 권리를 침해한다는 비판이 있으며, 시민으로서의 정치적 참여욕구를 봉쇄하고 정치과정으로부터 소외·단절시킨다는 문제가 있다. 특히 공무원들에 대해 헌법적 기본권 가운데 하나인 참정권 제한은 불공평할 뿐만 아니라 민주정치 원리와 모순된다. 따라서 정치적 결정에 직접적 영향을 미치지 않는 하위 공무원에게는 정치활동 제한을 완화해야 한다는 지적이 있다. 또한 공무원의 정치참여 제한은 공무원 집단의 이익이 경시되는 결과를 초래할 수 있다. 민주국가에서는 다양한 사회적 집단의 이익과 견해가 정치체제에 투입되고 반영되어 국가정책의 균형을 도모할 수 있어야 한다. 따라서 공무원의 정치참여 제한은 그들에게 일방적인 불이익을 강요하는 것 뿐만 아니라 민주정치의 원칙에 어긋날 수 있다는 지적이 있다.

Ⅱ. 우리나라 공무원의 정치적 중립 필요성 및 발전 방향

1. 한국 공직 사회에서 정치적 중립의 필요성

일반적으로 공무원의 정치적 중립은 민주국가에서 공무원은 국민전체의 대한 봉사자로서 공익을 옹호하고 증진시키는 임무를 수행하고, 정치적 개입에 의한 부정부패를 방지하고, 정권교체에도 불구하고 행정업무의 계속성, 전문성을 확보하며, 신분보장 통한 직무 수행의 능률성 확보기 위해서 필요하다.

우리나라는 1949년 국가공무원법 제정 이후 공무원의 정치활동을 금지하고 있다. 공무원의 정치활동 제한은 공무원이 정치적 이해에 빠져 발생할 수 있는 공직의 혼탁을 방지하기 위한 것으로 신분보장이 잘 되어 있는 우리나라의 현실에서 공무원의 정치적 중립은 선거와 관련한 정치적 이해로부터 독립하여 공직의 신뢰성을 확보하는 목적이 크다. 우리나라 국가공무원법의 핵심은 정파성을 가진 특정 정당, 정치단체, 정당인과의 관계에서 공무원이 엄격한 중립을 지킬 것을 요구한다.

그러나 현실에서는 아직까지도 공무원이 직·간접적으로 선거에 개입하여 집권 여당에 유리한 행동을 하도록 강요하는 정치권의 압력과 선거과정에서의 공무원 개입 등 관권선거 시비가 문제가 되고 있다. 즉, 공무원은 법적·제도적으로는 엄정한 정치적 중립을 요구받았으나 실제로는 불법·탈법적으로 특정 정당에 유리하도록 선거에 영향을 미치고 있다. 선거 때마다 관권개입이 정치쟁점화 되었을 뿐만 아니라 선거를 전후해 공무원의 정치적 중립이 항상 문제가 되었다. 특히 최근  지방선거 과정에서 많은 지방공무원들은 현 자치단체장의 재선을 위해 직·간접적으로 동원되고 있으며, 이를 따르지 않을 경우 본인이 받을 불이익에 대한 우려의 목소리가 크다. 또한 선거 때마다 정부에서는 ‘선심성’ 정책공약과 선거 관련 예산지출이 늘어나고 고위공무원은 출장이 잦아지는가 하면, 일선공무원도 정부 정책의 홍보에 적극 참여하게 된다. 이와 같이 우리나라 공무원의 정치적 중립은 주로 선거 공정성과 민주성 문제와 관련되어 쟁점이 되고 있으며, 이는 결국 정부의 신뢰성 및 정당성을 저하시키는 결과를 초래한다. 이러한 현실을 고려할 때 공무원이 자신의 공직윤리와 전문성에 입각하여 업무를 수행할 수 있는 정치적 환경과 제도들이 확보되지 않는 한 공무원의 정치적 중립성을 완화하는 것은 기존의 부작용을 더욱 확산할 위험성이 있다.

2. 정치적 중립의 발전방향

정치적 민주주의의 확립과 실적주의의 정착, 공무원의 전문성과 윤리의식의 향상, 공무원 단체의 성장에 따른 자율성 확대 등 시대적 환경의 변화에 따라 공무원의 정치적 중립성에 대한 필요성은 점차 완화되고 있다. 공무원의 정치적 활동에 대한 제약이 점차 완화되고, 그 허용 범위도 확대되는 것이 최근의 추세이다. 미국의 경우 공무원의 정치적 중립성 강화를 목적으로 제정된 해치법(Hatch Act)은 공무원 개인의 정치적 자유를 제한한다는 비판과 함께 정치적 여건의 변화에 따라 1993년에 일반시민과 마찬가지로 공무원의 정치활동을 인정하는 방향으로 개정됐다(박천오외, 2010). 그러나 위에서 언급한 바와 같이 아직까지 선거과정 등에서 공무원의 정치적 중립성이 문제가 되고 있는 우리나라의 현실을 고려할 때 바람직한 방향으로 공무원의 정치적 중립성을 확보하기 위해서는 다음과 같은 노력이 요구된다.

1) 정치적 환경의 변화

공무원의 정치적 중립성의 실질적 확보를 위해서는 공직 사회 외부적 요인으로서 정치적 환경의 정상화와 정당정치의 민주화가 선행되어야 한다. 선거제도를 포함한 민주주의적 정치과정의 성장, 정치인들의 민주적 윤리의식 향상 등이 이에 포함될 것이다.

2) 공무원 인사의 합리적이고 공정한 운영

우리나라는 아직까지 중앙정부든 지방정부든 최고관력자의 인사권과 관련된 영향력이 절대적이라 할 정도로 매우 강하다. 특히 소위 ‘코드인사’에 대한 권력자의 선호가 높은 상황에서 그들의 인사권 장악은 공무원에게 큰 중압감으로 작용한다. 따라서 공무원을 전문성과 능력에 따라 활용하는 인사시스템이 뿌리를 내리지 않는 한 정치적 중립성을 기대하기 어렵다(박경효, 2016).

3) 공무원 직업윤리 확립

공직사회 내부적 요인으로서 공무원의 올바른 직업윤리가 확립되어야 한다. 특정 정당에 대한 편파적 충성심과 당파적 영향력으로부터 중립을 지키는 일은 제도상의 문제일 뿐만 아니라 공직윤리의 문제에도 해당하기 때문이다. 공무원의 정치적 중립성 확보는 법적 강제나 외부의 감시만으로 이뤄질 수 없기 때문에 공무원 스스로가 국민 전체를 위한 봉사자로서의 직업윤리를 확보·실천하려는 자발적인 노력이 필요하다.

4) 공무원 권리 보호 필요성에 대한 인식 및 정치활동 제한의 합리화

공무원의 정치적 중립성 및 정치적 자유의 제한의 당위성은 인정되지만 공무원 역시 기본권의 주체로서 최소한의 정치행위를 할 수 있는 권리를 보장해주어야 한다는 요구가 제기되고 있다.

과거에 비해 공무원의 직업윤리의 향상, 정치적 민주주의의 성숙으로 과거와 같은 엽관주의적 인사의 위협은 상당히 낮아졌기 때문에 이제는 정치적 중립을 새롭게 해석할 필요가 있다.  과거에는 공무원의 직업적 의무와 공직의 특성을 고려하여 권리 제한을 강조했으나 최근에는 공무원의 권리 보호 쪽으로 초점이 전환되고 있다. 정치적 자유를 제한 받아 온 공무원들에게 최소한 시민으로서의 정치적 의사 형성에 참여할 수 있는 권리를 보호해 주어야 할 필요성이 제기되고 있다. 특히 우리나라는 정치활동의 제한이 매우 광범위하고 엄격하게, 획일적으로 적용되어 왔다. 영국의 경우처럼 고위직, 중간직, 하위직 등 공직의 특성을 구별하여 차별적으로 정치활동을 제한하는 것이 합리적일 수 있다. 정치적 중립을 해칠 우려가 있는 (고위) 공무원의 정치활동을 필요한 범위 내에서 차별적으로 금지 또는 제한하는 합리적 재설정이 필요하다.

각주)-----------------
1) 그러나 정당정치에 결부된 엽관주의적 인사행정의 폐해가 크지 않았던 유럽의 국가들은 공무원의 정치적 활동에 대해 비교적 관대한 입장을 취했다. 독일, 프랑스의 경우 공무원이 정당에 가입하여 할동할 수 있고, 공무원 신분으로 의원직 출마도 가능하다. 영국의 경우 하위직 공무원에게 완전한 정치활동을 보장하고 고위직으로 갈수록 규제를 강화하는 차별화 정책을 사용하고 있다.