박훈의 행정학 읽기 / 행정학 속의 정책학(8)
-정책의제 설정의 과정 및 전략-
박훈 합격의법학원 행정학 전임
Ⅰ. 정책의제 설정의 의의
1. 개념 및 중요성
정책의제 설정(agenda setting)이란 여러 사회문제 중 정부가 해결할 필요가 있다고 판단한 문제를 정책문제로 채택하는 과정, 즉 사회문제가 정책문제로 전환되는 과정을 의미하는 것으로, 정책과정의 첫 단계에 해당한다. Kingdon은 정책의제를 정부의제(government agenda)와 결정의제(decision agenda)로 구분하고 있는데, 여기서 정부의제는 정부가 공식적으로 해결할 것을 천명한 의제를 말하며 결정의제는 보다 구체적인 수준에서 대안을 마련한 의제를 말한다. Kingdon은 대통령과 의회지도자들은 정부의제 형성에, 행정관료들은 결정의제 형성에 각각 큰 영향을 미친다고 한다.
사회에는 무수한 문제가 존재하지만, 이러한 문제 모두를 해결하기에는 정치체제와 정책결정자의 능력상 한계가 있을 뿐만 아니라, ‘보충성의 원칙’에 따라 민간의 자율적인 해결에 맡겨두는 것이 바람직한 경우도 많다. 이와 같이 여러 사회문제 중 일부만이 정책문제로 채택되기 때문에 ‘어떤 사회문제가 어떤 과정을 거쳐 어떤 요인에 의해 정책문제로 채택되는가’는 중요할 수밖에 없다.
2. 정책의제 설정의 일반적인 과정 : Cobb & Elder
(1) 사회문제가 사회적 이슈로 전환된다.
사회적 이슈(쟁점)란 문제의 성격이나 문제의 해결방법에 대해서 집단들 사이에 의견의 일치를 보기 어려운 사회문제로서 집단들 간에 논쟁의 대상이 되고 있는 사회문제를 말한다. 모든 사회문제가 사회적 이슈가 되는 것은 아니며, 사회문제를 쟁점화시키는 ‘주도자’(initiator)와 ‘점화장치’(triggering device)가 있어야 한다.
(2) 공중의제를 설정하는 단계이다.
공중의제 또는 체제의제란 일반대중의 주목을 받을 가치가 있으며, 정부가 해결하는 것이 정당한 것으로 인정되는 사회문제를 말한다. 사회적 이슈가 공중의제가 되기 위해서는 첫째, 많은 사람들이 그 문제에 대해 알고 있거나 관심을 가지고 있을 것, 둘째, 문제를 해결할 필요가 있다는 사회적 공감대가 형성되어 있을 것, 셋째, 그 문제를 해결하는 것이 정부의 정당한 권한에 해당할 것 등을 필요로 한다.
(3) 정부의제를 설정하는 단계가 뒤따른다.
정부의제란 정부의 공식적인 의사결정에 의해 그 해결을 위해서 심각하게 고려하기로 명백하게 밝힌 문제들이다. 따라서 정부의제야말로 정책의제 설정의 산출물로서 나오는 좁은 의미의 정책문제이며, 이 정부의제가 등장하게 되는 과정이 정책의제 설정과정인 것이다.
(4) 다원적 민주주의체제 하에서 정책의제 설정 경로는 ‘사회문제 → 사회적 이슈 → 공중의제 → 정부의제’와 같으나, 실제 과정은 많은 예외가 있다. 1) 사회문제 → 정부의제, 2) 사회문제 → 사회적 이슈 → 정부의제, 3) 사회문제 → 공중의제 → 정부의제, 4) 사회문제 → 사회적 이슈 → 공중의제 → 정부의제 등으로 나타난다.
Ⅱ. 주도집단에 따른 정책의제 설정 유형 : Cobb & Ross
1. 외부주도형 의제설정
외부주도형(outside initiative model)이란 정부 외부의 집단이 주도하는 유형으로서, 정부 외부의 집단들이 자신들에게 피해를 주는 사회문제를 해결해줄 것을 정부에 요구하여 이를 사회쟁점화하고 공중의제로 이슈를 확산시켜 궁극적으로는 정부의제로 채택하도록 하는 의제설정과정이다. 이는 다원화되고 민주화된 선진국 정치체제에서 많이 나타나는 유형으로서, 언론기관이나 정당의 역할이 중요하다. 외부주도형의 경우 다원주의 사회에서 이루어지는 경우가 많기 때문에, 그 이후의 정책결정이 점증적으로 이루어질 가능성이 높다.
2. 동원형 의제설정
동원형(mobilization model)은 정부 내의 정책결정자들이 주도하는 유형으로서, 정치지도자들이 사회문제를 정부의제로 채택한 다음 정부의 PR 등을 통해 이슈를 확산시켜 공중의제가 되도록 하는 의제설정과정이다. 즉 이 유형은 공중의제가 된 후 정부의제로 채택되는 일반적인 의제설정과정과는 반대로, 정부의제로 채택된 다음 정부의 의도적인 노력에 의해 공중의제로 확산된다는 특징을 가지고 있다. 이처럼 정부가 정부의제로 채택한 다음 공중의제로 확산시키는 것은 일반대중의 지지를 얻어 정책집행을 원활하게 하기 위한 의도이다. 1970년대 새마을 운동이나 이명박 정부의 4대강 사업, 그리고 국제스포츠 행사 유치 노력 등이 여기에 해당된다. 동원형은 구체적인 정책의 내용을 결정하기 위해 공중의제화 과정에서 등장하는 여론을 반영하는 노력을 하게 된다.
3. 내부접근형 의제설정
내부접근형(inside access model)은 정부기관 내의 관료집단이나 정책결정자에게 쉽게 접근할 수 있는 외부집단에 의해 주도되어 최고 정책결정자들에게 접근하여 문제를 정부의제화하는 유형이다. 이 유형은 정부의제를 일반대중에게 알리지 않는다는 점에서 일종의 ‘음모형’에 속한다. 후진국에서 전형적으로 나타나는 유형이지만, 선진국의 경우에도 기밀을 요하는 외교정책이나 국방정책의 경우, 그리고 이해관계의 대립이 별로 없어 조용한 의제채택이 일반적인 배분정책의 경우에는 이러한 유형이 나타날 수 있다.
내부접근형은 쉽게 정부의제화된다는 점에서는 동원형과 유사하지만, 두 가지 면에서 차이가 있다. 첫째, 동원형의 주도집단은 최고 통치자나 고위 정책결정자들인데 비해, 내부접근형의 경우에는 이들보다 낮은 지위에 있는 고위 관료인 경우가 많다. 둘째, 동원형의 경우에는 정부 PR 등을 통해 공중의제화하는데 비해, 내부접근형의 경우에는 공중의제화하는 것을 오히려 막으려고 한다는 점이다.
Ⅲ. 정책의제형성의 전략
1. 사회집단의 성격유형별 정책의제형성전략 : Charles Jones
(1) 단순화 전략 (반대집단 억제전략)
① 이슈 제기시 반작용으로 인한 문제 복잡화 우려, 이슈 봉쇄 작전
② 전경련?상공회의소 등 경제성장제일주의 속 이슈 봉쇄
③ 의사회?약사회의 의약갈등
(2) 조직적 활용 전략 (정부에의 접근전략)
① 잠재적인 정치적 일격 행사능력 보유. 필요시 조직력 활용 및 정치적 압력 행사
② 민주노총?발전노조 파업
(3) 조직역량 배양 전략 (자기 집단의 조직역량배양)
① 접근의 이점은 가지나 조직상의 미약으로 효과적 이용 곤란
② 문제식별.우선순위 결정능력 등 조직역량배양이 우선
③ 농민조합, 축산업조합
(4) 집단적 시위 전략 (문제의 확산전략)
① 조직이나 접근상의 이점이 없음
② 국외자, 빈민층.철거민.노점상 조합
2. 정책결정체제의 정책의제형성전략
(1) 사회문제에 대한 대응전략 : Charles Jones
1) 방관적 전략/방임적 태도 (let it happen)
① 정책문제 채택에 정부의 수동적 역할
② 사회구조적 배분상태에 의한 차별적 결과
2) 후원적 전략/보조적 태도 (encourage it to happen)
① 사회 내 개인.진단의 문제규명?표명에 정부가 도움
② 공정성 강조
3) 주도적 전략/적극적 태도 (make it happen)
① 정부 스스로 또는 요구에 따라 적극성을 보임
② 정부부담 중가의 문제
(2) 내부문제의 수용전략 : Cobb & Ross
1) 공중의제화전략 : 동원전략
① 문제의 성질 : 정부의 공식의제가 과거에도 선례가 있으며 그것과 유사함을 강조해야 하고, 동시에 관련 공중이나 사회의 흥미를 유발시킬 수 있는 것으로 규정되어야 함
② 계획과정 : 정부는 시민은 물론 공무원들에게 충분한 정보교환과 설명을 해야 하고, 그 정책이 집행됨으로써 국가와 지역사회는 물론 관료 자신들의 이익에도 도움이 된다는 것을 납득시켜야 함
③ 조직구조 : 정부의 정책결정자들과 사회 내의 여러 집단들의 관계가 서로 개방적이며, 양자 간의 접촉이 활발할 때 훨씬 확산노력이 쉬워짐
④ 물질적 자원
2) 공식의제화전략 : 내부접근전략
① 정부내부의 당해 기관에 직접 접근하여 설득하는 방법
② 관련기관에 접근하는 방법
③ 정치적 역량을 동원하는 방법
④ 관련사회집단에 제한적으로 확산하여 지지를 확보하는 방법
그 공통적인 수단은 타협과 협상, 설득과 보상이 대부분임
3. 공통전략
(1) 적극적인 의제형성전략
① 문제의 명확화전략
② 자원의 동원전략
③ 상황분석전략
④ 지도자와의 유대강화전략
⑤ 매스컴 활용전략
(2) 소극적인 의제형성억제전략
① 의제화 억제전략
② 무의사결정전략