1. 의의

법규명령이라 함은 행정권이 제정하는 법규를 말한다. 실무에서는 통상 명령이라는 용어를 사용한다. 법규명령은 행정권이 제정하는 법인 점에서 행정입법이라고도 부른다. 법규명령은 법규인 점에서 법규라고 볼 수 없는 행정규칙과 구별된다. 법규명령은 헌법상 근거（헌법 제75조, 제76조, 제95조 등）가 있다.

2. 법규명령의 종류

(1) 법률과의 관계에 따른 분류

헌법적 효력을 가지는 계엄조치, 법률과 같은 효력을 갖는 긴급명령 및 긴급재정 • 경제명령, 법률보다 하위의 효력을 갖는 종속명령이 있다. 종속명령이라 함은 법률 보다 하위의 효력을 가지는 명령을 말한다. 종속명령은 새로운 법규사항을 정하는지 여부에 따라 위임명령과 집행명령으로 구분된다. 위임명령이라 함은 법률 또는 상위명령의 위임에 의해 제정되는 명령으로서 새로운 법규사항을 정할 수 있다. 집행명령이라 함은 상위법령의 집행을 위하여 필요한 사항을 법령의 위임 없이 직권으로 발하는 명령을 말한다. 집행명령에서는 새로운 법규사항을 정할 수 없다.

(2) 제정권자에 따른 분류

대통령이 제정하는 명령을 대통령령, 총리가 발하는 명령을 총리령, 행정각부의 장이 발하는 명령을 부령이라 한다. 입법 실제에 있어서 대통령령에는 통상 시행령이 라는 이름을 붙이고 총리령과 부령에는 시행규칙이라는 이름을 붙인다.

(3) 직접성 여부에 따른 분류

가. 직접성 있는 법규명령

1）처분적 법규명령

처분적 법규명령은 대통령령, 총리령, 부령 등의 법규명령 형식을 취하지만, 실질적으로 관련자의 개별성과 규율사건의 구체성을 가짐으로써 행정행위 성질을 갖는 법규명령으로 처분성을 가진다.

2）집행적 법규명령

집행적 법규명령은 집행행위의 매개 없이 직접 국민의 권리와 의무를 규율하지만, 일반적•추상적 성질을 가지기 때문에 항고소송 대상인 처분이 될 수 없는 법규명령이다.

나. 일반적 법규명령

일반적 법규명령이란 법규명령 중 직접성 없는 법규명령이다.

법규명령의 한계

1. 위임명령의 근거와 한계

⑴ 위임명령의 근거

헌법 제75조 및 헌법 제95조에 따라 법률이나 상위명령에 개별적인 위임규정이 있는 경우에만 제정할 수 있다.

⑵ 위임명령의 한계

1）수권의 한계

① 법률의 명령에 대한 수권은 일반적이고 포괄적인 수권은 안 되며 구체적인 위임이어야 한다（헌법 제75조）. 다만, 자치조례 또는 공법적 단체의 정관에 대한 위임 등 자치법적 사항의 위임에 있어서는 포괄위임금지의 원칙이 적용되지 않으며 포괄적인 위임도 가능하다. ② 헌법에서 구체적이고 명시적으로 법률로 정하도록 한 사항과 본질적인 사항은 법률로 정하여야 하며 명령에 위임하여서는 안 된다. 본질적인 사항은 명령에 대한 구체적 위임도 안 되며 법률로 정하여야 한다. ③ 수권의 한계를 넘는 법률은 위헌인 법률이 된다. 수권법률이 헌법재판소의 위헌법률심판에서 위헌으로 결정된 경우에 당해 수권법률에 의해 제정된 명령은 위법한 명령이 되고 법원은 그 명령의 위법을 확정하고 그 명령을 당해 사건（예:취소소송 사건）에 적용하지 않는다. 그리고, 수권의 한계를 넘는 수권에 근거하여 제정된 명령에 근거하여 내려진 처분은 통상 그 위법이 명백하지 않으므로 원칙상 취소할 수 있는 처분이다.
 

2）제정상 한계

① 위임명령은 수권의 범위 내에서 제정되어야 한다. 수권의 범위를 일탈한 명령은 위법한 명령이 된다. ② 위임명령은 상위법령（예 : 헌법, 법률. 상위의 명령）에 위반하여서는 안 된다. ③ 또한 전면적 재위임도 금지된다. 이는 위임된 입법 권한의 전면적 재위임은 입법권을 위임한 법률 그 자체의 내용을 임의로 변경하는 결과를 가져오므로 허용되지 않는다. 단, 세부사항을 보충하는 정도의 재위임은 가능하다. ④ 시행령의 내용이 모법의 입법 취지와 관련된 조항 전체를 유기적 • 체계적으로 살펴보아 모법의 해석상 가능한 것을 명시한 것에 지나지 아니하거나 모법 조항의 취지에 근거하여 이를 구체화하기 위한 것인 때에는 모법의 규율 범위를 벗어난 것으로 볼 수 없으므로 모법에 이에 관하여 직접 위임하는 규정을 두지 않았다고 하더라도 이를 무효라고 볼 수 없다. 그러나, 수권 규정에서 사용하고 있는 용어의 의미를 넘어 그 범위를 확장하거나 축소하여 위임 내용을 구체화하는 단계를 벗어 나 새로운 입법을 한 것으로 볼 수 있다면 위임의 한계를 넘은 것이다(대법원 2017두 56193 판결）.

3）형벌규정의 규율금지

헌법상 죄형법정주의 원칙으로 행정기관이 범죄와 형벌을 규정할 수 없다. 그러나 근거법이 범죄구성요건의 구체적 기준이 설정되면 그 범위 내 가능하다.

2. 집행명령의 근거와 한계

①집행명령은 위임명령과 달리 상위법령 수권 없이도 직권으로 발령될 수 있다.

②법령의 집행에 필요한 세칙을 정하는 범위 내에서만 가능하며 새로운 국민의 권리 • 의무를 정할 수 없다.

3. 법규명령의 적법요건과 위법한 명령의 효력

가. 법규명령의 적법요건

① 위임명령은 상위법령의 수권이 있어야 제정될 수 있으며, 수권의 범위 내에서 제정되어야 한다. 집행명령은 위임 없이 직권으로 제정될 수 있다. ② 근거가 되는 상위법령이 위법할 때는 그에 근거한 명령도 위법하다. ③ 상위법령에 위반되는 명령은 위법하다. ④ 입법예고제 등 행정입법절차를 위반하여서는 안 된다.-

나. 위법한 법규명령의 효력

⑴ 문제점

법규명령이 위법한 경우에 법규명령의 효력에 관하여는 다음과 같이 견해가 대립된다.

⑵ 학설

① 취소 • 무효 구별설은 행정입법의 흠이 중대하고 명백한 경우에는 행정행위에서 와 같이 당연히 무효가 된다고 보고, 흠이 중대하고 명백하지 않은 경우에는 일단 유효하며 헌법 제107조 제2항 상의 통제제도에 의해 당해 법규명령에 근거한 처분을 다투는 소송에서 선결문제로서 다툴 수 있다고 본다. ② 무효설은 법규명령에 대한 취소쟁송 제도의 부존재를 이유로, 위법한 법규명령은 모든 경우에 무효라고 보아야 한다고 주장한다. ③ 상대적 무효설은 위법한 행정입법을 ‘무효’라고 하면서도 위법 확인이 된 경우에도 당해 사건에 한하여 적용되지 않을 뿐 당해 행정입법은 그대로 유효하다고 본다. ④ 유효설은 법규명령은 법질서를 이루고 있으므로 법질서의 보호를 위하여（법의 공백을 막기 위하여） 위법한 법규명령도 폐지되거나 취소되기 전에는 특별한 규정이 없는 한 효력을 유지한다고 본다. 

(3) 판례

판례는 위법한 법규명령을 무효로 보고 있다.

(4) 검토

⑴ <무효설>: 일정한 법적 행위가 성립 • 효력요건을 충족하지 못하는 경우 법적 효력을 인정하지 않는 것이 원칙이므로 위법한 법규명령은 무효라고 보는 것이 타당하다.

⑵ <유효설>: 법의 공백을 막기 위하여 위법한 법규명령도 폐지되거나 항고소송에 의해 무효확인 혹은 취소가 되기 전에는 효력을 유지한다고 보고, 처분적 명령에 대한 항고소송은 취소소송의 형식으로 제기하도록 하는 것이 타당하다.

4. 하자있는 법규명령에 따른 행정행위의 효과

하자 있는 법규명령에 따른 행정행위는 내용상 중대한 하자를 갖는다. 따라서 근거 된 법규명령의 하자가 외관상 명백하다면 그러한 행정행위는 무효가 되고, 외관상 명백하지 않다면 취소할 수 있는 행위가 된다.
 

5. 법규명령의 통제

가. 행정 내부적 통제

⑴ 절차상 통제

행정절차법상 법령 등을 제정 • 개정 • 폐지하고자 하는 경우에 입법예고제가 도입되어 있다（행정절차법 제41조 제1항）. 그 외에 국무회의 심의（헌법 제89조 제3호）, 법제처에 의한 심사 등의 절차상 통제장치가 있다.

⑵ 감독권에 의한 통제

1）감독청의 개폐명령

상급행정청의 감독권의 대상에는 하급행정청의 행정입법권 행사도 포함된다. 상급행정청은 하급행정청의 행정입법권의 행사 기준과 방향을 지시할 수 있고, 위법한 법규명령의 폐지를 명할 수 있다.

2）행정심판위원회에 의한 통제（행정심판법 제59조）

중앙행정심판위원회는 심판청구를 심리, 재결할 때 처분 또는 부작위의 근거가 되는 명령 등이 법령에 근거가 없거나 상위법령에 위배되거나 국민에게 과도한 부담을 주는 등 크게 불합리하면 관계 행정기관에 그 명령 등의 개정, 폐지 등 적정한 시정조치를 요청할 수 있다.

나. 의회(국회)에 의한 통제

의회에 의한 행정입법의 통제방법으로는 의회에의 제출절차와 의회의 동의 또는 승인권의 유보가 있다.

다. 법원에 의한 통제

⑴ 구체적 규범통제

1) 의의 및 내용

① 구체적 규범통제란 다른 구체적 사건에 대하여 소송을 제기하였을 때 그 사안의 근거가 된 법규명령이 재판의 전제가 된 경우에 법규명령의 위법성을 심사하는 제도를 말한다. ② 우리나라는 헌법 제107조 제1항에서 헌법재판소의 위헌법률심판, 제107조 제2항에서 법원의 명령 • 규칙심사권을 규정하고 있어 구체적 규범통제 제도를 취한다. ③ 통제의 주체로서 각급 법원이 통제하고, 대법원이 최종적인 심사권을 갖는다. ④ 대상은 명령, 규칙이 통제 대상이 된다.

2) 재판의 전제성

재판의 전제성이란 처분의 위법성이 법규명령 등에 기한 것일 때, 처분의 위법성 판단에 앞서 처분의 근거 법령인 법규명령의 위헌, 위법성을 먼저 결정하는 것을 말한다.

3) 효력

① <개별적 효력설>은 위법한 명령은 당해 사건에 한하여 적용되지 않는 것으로 보며, ② <일반적 효력설>은 위법한 명령의 경우 당해 명령은 효력이 상실하는 것으로 본다. ③ <판례>는 “명령이 위법하다”라는 판결이 난 경우 당해 사건에서만 적용이 배제되는 것으로 보고 있다. ④ 생각건대, 법의 공백상태의 초래를 막기 위하여 개별적 효력설 및 판례 입장이 타당하다.

6. 위헌•위법의 법규명령에 근거한 행정행위의 효력

(1) 위헌 • 위법의 법규명령에 근거한 행정행위는 하자 있는 것이 된다. 그 하자의 효과는 중대명백설에 따라 판단하여야 한다. 원칙적으로 법규명령이 위헌 • 위법으로 선언되기 전에는 하자가 명백하지 아니하므로 그러한 법규명령에 근거한 행정행위에 대해서는 취소가 선언되어야 한다. 다만 예외적으로 위헌 • 위법으로 선언된 법규명령에 따른 처분이나 위헌 • 위법으로 선언되기 전이라도 위헌 • 위법이 명백한 경우 또는 법규명령이 아닌 행정규칙에 근거한 침익적 행정행위에 대해서는 무효 가 선언되어야 한다.

⑵ 처분적 법규명령에 대한 항고소송을 제기하거나 법규명령 중 처분적 성질을 갖는 명령이 처분으로 보아 항고소송의 대상이 된다는 것이 판례의 입장이다.

7. 헌법재판소에 의한 통제（권리구제형 헌법소원）

(1） 법규명령에 대한 헌법소원 인정 여부

1） 문제점

현행 헌법상 법규명령에 대한 헌법소원（헌법재판소법 제68조 제1항의 헌법소원）이 가능한지에 관하여 견해가 대립한다.

2） 학설

① <부정설>은 헌법상의 관할권의 배분의 관점 등을 고려할 때 법규명령의 헌법소원을 부정한다. ② <긍정설>은 헌법소원은 기존의 구제제도에 대한 보충적인 구제제도이므로 법규명령이 국민의 기본권을 직접 침해한 경우 헌법소원을 통하여 다툴 수 있다고 본다.

3） 판례

헌법재판소는 긍정설을 취하고 있다. 헌법소원제도의 기본권보장 제도로서의 기능을 보장하기 위하여 명령 • 규칙에 대한 헌법소원을 인정하는 것이 타당하다.

⑵ 헌법소원의 요건

법규명령이 국민의 기본권을 직접 침해한 경우 헌법소원을 통하여 다툴 수 있는 것이 원칙이다. 다만, 예외적으로 법규명령의 처분성이 인정되어 항고소송을 통해 법규명령의 효력을 직접 다툴 수 있는 경우에는 헌법소원의 보충성에 의해 헌법소원을 제기할 수 없다.
 

곽상빈 변호사/공인회계사/감정평가사