김광훈 노무사
現)노무법인 신영 공인노무사
중앙대학교 법학전문대학원 박사과정
서울지방노동청 국선노무사
윌비스 한림법학원 노동법 강사
박문각남부고시학원 노동법 강사
서울시 시내버스 채용심사위원회 위원
(사)노동법이론실무학회 정회원
연세대학교 법학석사
前)키움경영컨설팅 대표 컨설턴트
금속산업사용자협의회 전문위원
[사실관계]
甲은 A사에 근무하던 중 자녀를 출산하여 2014.12.30.부터 2015.12.29.까지 육아휴직을 하였다. 甲은 2017.2.24. 피고에게 위 휴직기간에 대한 육아휴직급여를 신청하였다. 서울지방고용노동청은 2017.3.8. 원고가 구 고용보험법 제70조제2항에서 정한 육아휴직 종료일부터 12개월이 지나 육아휴직급여를 신청하였다는 이유로 육아휴직급여 지급을 거부하는 처분을 하였다.
원심은 육아휴직급여 청구권에 관하여 구 고용보험법 제107조제1항에 별도로 3년의 소멸시효가 규정되어 있으므로 그 시효기간 내라면 육아휴직급여를 받을 권리가 있고 육아휴직급여 신청기간을 정한 이 사건 조항은 조기 신청을 촉구하는 의미의 훈시규정으로 보아야 한다는 이유로 이 사건 처분이 위법하다고 판단하였다.
이에 대하여 서울지방고용노동청은 이 사건 조항은 강행규정이므로 이 사건 조항에서 정한 신청기간이 지난 다음 이루어진 육아휴직급여 신청에 대하여 급여 지급을 거부한 이 사건 처분은 적법하고 이 사건 조항을 훈시규정으로 본 원심의 판단에는 법해석을 그르친 잘못이 있다고 주장한다.
이 사건 쟁점은 이 사건 조항을 강행규정과 훈시규정 중 어느 것으로 보아야 하는지이다. 이를 해결하기 위해 사회보장수급권의 측면에서 육아휴직급여 청구권의 권리행사기간에 관한 법적 성격을 검토한 다음, 법해석을 통해 이 사건 조항의 규범적 의미를 파악할 필요가 있다.
[판결요지]
사회보장수급권은 관계 법령에서 정한 실체법적 요건을 충족시키는 객관적 사정이 발생하면 추상적인 급부청구권의 형태로 발생하고, 관계 법령에서 정한 절차·방법·기준에 따라 관할 행정청에 지급 신청을 하여 관할 행정청이 지급결정을 하면 그때 비로소 구체적인 수급권으로 전환된다(대법원 2019.12.27. 선고 2018두46780 판결 등 참조).
급부를 받으려고 하는 사람은 우선 관계 법령에 따라 행정청에 그 지급을 신청하여 행정청이 거부하거나 일부 금액만 지급하는 결정을 하는 경우 그 결정에 대하여 항고소송을 제기하여 취소 또는 무효확인 판결을 받아 그 기속력에 따른 재처분을 통하여 구체적인 권리를 인정받아야 한다.
따라서 사회보장수급권의 경우 구체적인 권리가 발생하지 않은 상태에서 곧바로 행정청이 속한 국가나 지방자치단체 등을 상대로 한 당사자소송이나 민사소송으로 급부의 지급을 소구하는 것은 허용되지 않는다(대법원 2019.6.13. 선고 2017다277986, 277993 판결 등 참조).
일반적으로 행정법 영역에서는 추상적 권리의 행사방법과 구체적 권리의 행사방법이 다르다는 점을 고려하여 추상적 권리의 행사에 관해서는 제척기간을, 구체적 권리의 행사에 관해서는 소멸시효를 규정하는 경우가 많다(국세기본법 제26조의2, 제27조, 지방세기본법 제38조, 제39조, 질서위반행위규제법 제15조, 제19조 참조).
사회보장수급권의 경우에도 관계 법령에서 달리 규정하지 않은 이상, 수급권자의 관할 행정청에 대한 추상적 권리의 행사(급여 지급 신청)에 관한 기간은 제척기간으로, 관할 행정청의 지급결정이 있은 후 수급권자의 구체적 권리의 행사(청구, 당사자소송 제기)에 관한 기간은 소멸시효로 이해하는 것이 자연스럽다(「지뢰피해자 지원에 관한 특별법」 제8조제2항, 제16조 참조).
이 경우 각 규정은 각각 존재 의의가 있고, 서로 충돌하거나 저촉된다고 할 수 없다. 그리고 제척기간은 종기를 특정일로 하여 정할 수도 있고, 또 시기와 종기를 가진 기간으로 하여 정할 수도 있다.
구 고용보험법은 육아휴직급여 청구권의 행사에 관하여 이 사건 조항에서는 신청기간을 규정하고, 이와 별도로 제107조제1항에서는 육아휴직급여 청구권의 소멸시효기간을 규정하고 있다. 이 사건 조항은 통상적인 ‘제척기간’에 관한 규정 형식을 취하고 있는 반면, 제107조제1항은 소멸시효에 관한 규정임을 명시하고 있다. 이러한 점으로 볼 때 이 사건 조항에서 정한 신청기간은 추상적 권리의 행사에 관한 ‘제척기간’이라고 봄이 타당하다.
구 고용보험법 제70조는 제1항에서 육아휴직급여의 실체적 요건을 규정하면서, 제2항(이 사건 조항)에서 “제1항에 따른 육아휴직급여를 지급받으려는 사람은 육아휴직을 시작한 날 이후 1개월부터 육아휴직이 끝난 날 이후 12개월 이내에 신청하여야 한다. 다만, 해당 기간에 대통령령으로 정하는 사유로 육아휴직급여를 신청할 수 없었던 사람은 그 사유가 끝난 후 30일 이내에 신청하여야 한다.”라고 규정하고 있다.
그 위임에 따라 고용보험법 시행령 제94조는 이 사건 조항 단서에서 “대통령령으로 정하는 사유”란 천재지변(제1호), 본인이나 배우자의 질병·부상(제2호), 본인이나 배우자의 직계존속 및 직계비속의 질병·부상(제3호), 병역법에 따른 의무복무(제4호), 범죄혐의로 인한 구속이나 형의 집행(제5호)을 말한다고 규정하고 있다.
이 사건 조항은 육아휴직급여에 관한 법률관계를 조속히 확정시키기 위한 강행규정이다. 근로자가 육아휴직급여를 지급받기 위해서는 이 사건 조항에서 정한 신청기간 내에 관할 직업안정기관의 장에게 급여 지급을 신청하여야 한다. 다시 말하면, 육아휴직급여 신청기간을 정한 이 사건 조항은 훈시규정이라고 볼 수 없다.
1) 이 사건 조항은 본문과 단서 모두에서 일정 기간 이내에 육아휴직급여를 ‘신청하여야 한다’고 규정하고 있다. 본문과 단서로 이루어진 이 사건 조항의 규정 체계와 입법취지를 고려하면, 육아휴직급여를 지급받으려는 사람은 이 사건 조항의 본문과 단서에서 정한 신청기간 내에 관할 직업안정기관의 장에게 급여를 신청하는 방식으로 육아휴직급여 청구권을 행사하여야 하고, 그 신청기간이 지나면 권리를 상실하는 것이라고 보아야 한다.
이 사건 조항의 본문과 단서에서 정한 신청기간을 육아휴직 만료일부터 가급적 1년 이내에 육아휴직급여를 신청하도록 촉구하는 의미로 이해하는 것은 입법자가 육아휴직급여에 관한 법률관계를 조속히 확정시키기 위하여 특별히 이 사건 조항의 본문과 단서를 별도로 규정한 입법취지에 어긋난다.
2) 앞서 본 바와 같이, 국세 등에 관하여 부과권의 행사기간은 제척기간으로, 징수권의 행사기간은 소멸시효기간으로 규율하는 것으로 확립되어 있다. 이처럼 양자로 구분하는 권리행사기간의 규정 체계는 다른 공법상 권리에 관한 행사기간의 설정에도 영향을 미쳤는데, 행정청의 심사·결정으로 구체적 권리로 전환되는 사회보장수급권의 행사기간 역시 그중 하나로 볼 수 있다.
즉, 사회보장수급권을 구체적 형태의 권리로 전환하여 달라는 취지에서 행사하는 ‘신청권’과 구체적 형태의 권리로 전환된 급여액을 지급하여 달라는 취지에서 행사하는 ‘청구권’은 성질상 동일하지 않기 때문에, 이를 달리 규율하는 것이 공법상 권리행사기간 규정 체계에 부합한다.
