헌재 “공무원 집단행위, 정치적 중립성 훼손 우려”
[법률저널=안혜성 기자] 공무원의 집단행위를 금지하는 국가공무원법 제66조 제1항은 헌법에 위반되지 않는다는 헌법재판소 결정이 선고됐다.
국가공무원법 제66조 제1항은 “공무원은 노동운동이나 그 밖에 공무 외의 일을 위한 집단행위를 하여서는 아니 된다”고 규정하고 있다. 이 중 ‘그 밖에 공무 외의 일을 위한 집단행위’ 부분에 대해 헌법재판소는 지난 23일 명확성 원칙 및 과잉금지 원칙에 위반되지 않는다며 공립학교 교원인 청구인들의 헌법소원심판을 기각했다.
먼저 명확성 원칙 위배 여부와 관련해 헌재는 “법원은 ‘공무 외의 일을 위한 집단행위’란 공무에 속하지 아니하는 어떤 일을 위해 공무원들이 하는 모든 집단적 행위를 의미하는 것이 아니라 언론의 자유를 보장하고 있는 헌법 제21조 제1항과 국가공무원법의 입법취지, 국가공무원법상의 성실의무와 직무전념의무 등을 종합적으로 고려하여 ‘공익에 반하는 목적을 위해 직무전념의무를 해태하는 등의 영향을 가져오는 집단적 행위’라고 한정하여 해석하고 있다“고 설명했다.
이어 “여기서 집단행위란 ‘공무원의 직무전념성을 해치거나 공무에 대한 국민의 신뢰에 손상을 가져올 수 있는 다수의 결집된 행위’, ‘공익’이란 ‘개인 또는 특정 단체나 집단적 이익이 아니라 일반 다수 국민의 이익 내지는 사회공동의 이익’을 각 의미한다”며 “따라서 심판대상조항은 명확성 원칙에 위반된다고 볼 수 없다”고 판시했다.
표현의 자유에 대한 침해도 없다고 봤다. 헌재는 “심판대상조항이 ‘공무원의 공무 외의 일을 위한 집단행위’를 금지하고 있는 것은 공무원의 집단행동이 공무원 집단의 이익을 대변함으로써 국민 전체의 이익추구에 장애가 될 소지가 있기 때문이고 그것은 공무원이라는 특수한 신분에서 나오는 의무의 하나를 규정한 것으로 이해되는바, ‘공무 외의 일을 위한 집단행위’라고 함은 ‘공익에 반하는 목적을 위해 직무전념의무를 해태하는 등의 영향을 가져오는 집단적 행위’라고 한정하여 해석할 수 있으므로 이것이 표현의 자유에 대한 과도한 제한이라고 보기는 어렵다”는 의견을 보였다.
또 “공무원이 집단적으로 정치적 의사표현을 하는 경우에는 이것이 공무원이라는 집단의 이익을 대변하기 위한 것으로 비춰질 수 있으며 정치적 중립성의 훼손으로 공무의 공정성과 객관성에 대한 신뢰를 저하시킬 수 있으므로 심판대상조항이 정치적 표현행위를 포함해 공무원의 집단행위를 제한하더라도 이것이 표현의 자유에 대한 과도한 제한이라고 볼 수 없다”고 말했다.
헌재는 “설령 공무원의 집단적인 정치적 표현행위가 공익을 표방한다고 하여도 우리나라의 정치 현실상 정치적 편향성에 대한 의심을 제거하기가 어려운 것이 사실이므로 공익을 표방하는 공무원의 집단적 정치적 표현행위는 심판대상조항의 적용이 배제되는 ‘공익’을 위한 행위에 포함된다고 볼 수 없다”며 청구인들의 표현의 자유 침해 주장을 배척했다.
이와 달리 이석태, 김기영 재판관은 심판대상조항이 명확성의 원칙과 과잉금지의 원칙을 모두 위반한 위헌적인 법률이라며 반대의견을 제시했다.
이들 재판관은 “심판대상조항을 ‘공익에 반하는 목적을 위해 직무전념의무를 해태하는 등의 영향을 가져오는 집단적 행위’라고 축소해석 한다고 하더라도 공익을 해할 목적이 있는지 여부를 판단하기 위해서는 공익간 형량이 불가피하지만 그 형량 결과가 언제나 객관적으로 명백한 것은 아니기 때문에 심판대상조항은 명확성 원칙에 위반된다”고 다수 의견에 반박했다.
아울러 “다양한 가치가 경합하는 우리 사회에서 공익의 의미는 형량을 통해 구체화되는데 이 형량에는 당해 사안과 관련된 자료, 이에 대한 평가 및 규범적 판단 등 여러 요소가 투입된다. 그런데 통상적인 해석 방법으로는 당해 사안에서의 형량에 투입돼야 하는 요소가 무엇인지 알 수 없으므로 공익의 의미는 불명확할 수밖에 없으므로 심판대상조항은 명확성 원칙에 위반된다”고 덧붙였다.
과잉금지 원칙에 관해서는 “심판대상조항이 행위와 정치적 중립성의 관련성, 공무원의 직무와 직급 등을 구분하지 않고 일률적·전면적으로 기본권을 제한하며, 헌법질서 수호유지를 위한 정치적 의사표현까지 집단적으로 이뤄지기만 하면 공익에 반하는 행위로 전제하고 모두 금지하므로 과잉금지 원칙에 위반된다”고 주장했다.
이들 재판관은 “학생들은 교원의 정치적 표현행위를 맞닥뜨리게 되더라도 다른 이들을 통한 일반화·상대화 과정을 거쳐 의견의 균형을 이룰 수 있는 주체이므로 교원의 근무시간 외의 집단행위는 학생들에게 간접적·사실적 영향만 미침에도 이를 이유로 기본권 행사를 제한하는 것은 교원으로부터 기본권을 박탈하는 것”이라고 주장했다.
동시에 “심판대상조항은 정치적 편향성에 대한 추상적 우려를 잠재우기 위해 교원의 기본권 행사를 전면적으로 제한해 교원의 지위를 갖고 있는 자가 시민 또는 정부의 편향성을 시정하는 교원으로서 의견과 전문성을 표현할 가능성을 거의 허용하지 않는 결과 다양한 견해가 공존하는 사회를 위해 보장되어야 할 집단적으로 의사를 표현할 자유가 심각하게 훼손된다”는 점도 지적했다.
