처분의 실체적 기준, 이의신청 확대, 적극행정 등 담아
5월까지 국민의견 수렴 후 올해 상반기 국회 제출예정
[법률저널=이성진 기자] 복잡한 행정법령을 국민 중심의 체계로 전환하기 위해 행정 일반에 적용되는 원칙과 기준이 마련된다.
법제처(처장 김형연)는 이를 위한 「행정기본법」 제정안을 마련, 6일 입법예고하고 4월 25일까지 국민의견 수렴에 들어갔다.
제정안은 총 4개 장, 51개 조문으로 구성됐다. 먼저 ▲행정의 원칙과 책무 명문화했다. 재판의 준거가 되고 있지만 법에 명문화되지 않았던 행정의 원칙을 명시함으로써 행정법 집행의 기준이 될 수 있도록 했다.
법치행정의 원칙(제6조), 평등의 원칙(제7조), 비례의 원칙(제8조), 성실의무 및 권한남용금지의 원칙(제9조), 신뢰보호의 원칙(제10조), 부당결부금지의 원칙(제11조)을 규정했다.
적극행정의 법적 근거를 마련해 적극행정이 법률상 의무임을 선언하고 행정의 전 분야에 활발하게 적용될 수 있도록 여건 조성 및 시책 추진에 관한 사항을 규정했다(제13조).
ㅇ 행정의 원칙과 책무 명문화(안 제6조부터 제16조까지)
- 헌법 원칙인 법치행정ㆍ평등ㆍ비례의 원칙과 그동안 학설과 판례에 따라 확립된 권한남용금지ㆍ신뢰보호ㆍ부당결부금지의 원칙 등을 행정의 원칙으로 규정함.
- 국가와 지방자치단체의 공정하고 합리적인 행정 수행, 공무원의 적극행정 의무, 행정에 관한 의사결정 및 집행과정에서 국민의 참여 보장 등에 관한 사항을 행정의 책무로 규정함.
이어 ▲처분에 관한 실체적 기준을 수립했다. 법 적용의 기준, 처분의 효력 등 그간 학설과 판례로 정립된 처분의 실체에 대해 명문화한 셈이다.
신청에 따른 처분은 처분 시 법령, 제재처분은 위반행위 시 법령에 따르도록 명확히 했고(제17조), 처분은 취소·철회 등이 있기 전까지 원칙적으로 유효한 것으로 통용되도록 규정했다(제18조).
행정의 예측가능성을 높이고 국민의 법적지위 안정을 위해 영업소 폐쇄처분 등의 제제처분의 경우 처분할 수 있는 기간(제척기간)을 5년으로 제한했다(제26조).
ㅇ 법령 개정 시 신법과 구법의 적용 기준(안 제17조)
당사자의 신청에 따른 처분은 처분 당시의 법령을 따르고, 제재처분은 위반행위 당시의 법령을 따르도록 하되, 제재처분 기준이 가벼워진 경우에는 변경된 법령을 적용하도록 함.
ㅇ 위법ㆍ부당한 처분의 취소 및 적법한 처분의 철회(안 제21조 및 제22조)
- 행정청 스스로 위법ㆍ부당한 처분을 시정할 수 있도록 행정청은 위법ㆍ부당한 처분의 전부 또는 일부를 소급하여 또는 장래를 향하여 취소할 수 있도록 하고,
- 적법하게 성립된 처분이라도 법률에서 정한 철회 사유에 해당하거나 법령 등의 변경으로 처분을 더 이상 존속시킬 필요가 없게 된 경우에는 그 처분의 전부 또는 일부를 장래를 향하여 철회할 수 있도록 함.
- 행정청이 처분을 취소ㆍ철회하는 경우에는 취소ㆍ철회로 인하여 당사자가 입게 될 불이익을 취소ㆍ철회로 달성되는 공익과 비교ㆍ형량하도록 함.
ㅇ 제재처분의 제척기간 제도 도입(안 제26조)
행정청은 법령 등의 의무 위반행위가 종료된 날부터 5년이 지나면 원칙적으로 인가ㆍ허가 등의 정지ㆍ취소ㆍ철회처분, 영업소 폐쇄처분과 정지처분에 갈음하는 과징금 부과 처분 등의 제재처분을 할 수 없도록 함.
또 ▲유사·공통제도도 체계화했다. 인허가 의제 제도 등 개별법에 산재되어 있는 주요 제도의 공통사항에 대해 통일된 기준을 마련함으로써 행정의 형평성을 강화하도록 했고(제28조부터 제32조까지), 신고의 경우 법률에 수리가 필요하다고 명시되어 있지 않은 한 신고서가 행정청에 제출되면 곧바로 효력이 발생하는 것을 명확히 했다(제33조).
그 밖에 확약(제34조), 위반사실 등의 공표(제35조), 공법상 계약(제38조 및 제39조) 등의 법적 근거와 절차도 규정했다.
ㅇ 인허가 의제 제도의 공통 절차 및 기준(안 제28조부터 제32조까지)
- 인허가 의제 시 필요한 서류 제출, 관련 인허가 관청과의 사전 협의, 협의 기간 및 협의 간주 규정 등 인허가 의제에 필요한 공통적인 절차 등을 규정함.
- 인허가 의제에 관한 협의 시 관련 인허가에 필요한 절차는 법률에 해당 절차를 거친다는 명시적 규정이 있는 경우에만 거치도록 하고, 주된 인허가 관청은 관련 인허가 관청으로부터 관련 인허가의 처리기준을 제출받아 통합하여 고시하도록 함.
- 예외적으로 사업 등을 긴급하게 시행할 필요가 있는 경우에는 관련 인허가 중 협의된 사항에 대해서만 효력이 발생하는 부분 인허가 의제가 가능하도록 함.
ㅇ 신고의 효력 발생시점(안 제33조)
형식적 요건을 모두 갖춘 신고는 원칙적으로 신고서가 행정청에 도달한 때에 효력이 발생하도록 하고, 법률에 신고의 수리가 필요하다고 명시되어 있는 경우는 행정청이 수리하여야 효력이 발생하도록 함.
ㅇ 공법상 계약(안 제38조 및 제39조)
행정의 전문화ㆍ다양화에 대응하여 공법상 법률관계에 관한 계약을 통해서도 행정이 이루어질 수 있도록 공법상 계약의 법적 근거를 마련하고, 공법상 계약의 체결 방법, 변경 요구, 해지 사유, 변경ㆍ해지 방법 등에 관한 일반적 사항을 규정함.
나아가 ▲입법 공백으로 인한 국민 피해를 최소화하는 장치도 마련했다. 일부 개별법에 도입되어 있는 ‘처분에 대한 이의신청’ 제도를 확대하기 위해 처분에 이의가 있는 당사자는 행정청에 이의신청을 할 수 있도록 일반적 근거를 마련, 쟁송절차보다 간편한 불복절차를 통해 국민 권익을 두텁게 보호할 수 있도록 했다(제44조).
제재처분을 제외한 처분에 대해 쟁송을 통해 더 이상 다툴 수 없게 된 경우라도 일정한 요건에 해당하면 행정청에 처분의 취소·철회 또는 변경을 신청할 수 있는 ‘처분의 재심사’ 제도도 도입했다(제45조).
ㅇ 처분에 대한 이의신청 제도 확대(안 제44조)
- 일부 개별법에 도입되어 있는 처분에 대한 이의신청 제도를 확대하기 위하여 행정청의 처분에 대해 이의가 있는 당사자는 행정청에 이의신청을 할 수 있도록 일반적 근거를 마련함.
- 이의신청 기간, 결과 통지에 관한 사항 등 처분에 대한 이의신청 제도의 공통적인 방법과 절차를 규정하고, 이의신청에 대한 결과를 통지받은 자는 통지받은 날부터 90일 이내에 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있도록 하여 이의신청 절차가 진행되는 동안 행정심판 및 행정소송의 제소기간이 정지된다는 것을 명확히 규정함.
ㅇ 처분의 재심사 제도 도입(안 제45조)
제재처분을 제외한 처분에 대해 쟁송을 통하여 다툴 수 없게 된 경우에도 처분의 근거가 된 사실관계 또는 법률관계가 추후에 당사자 등에게 유리하게 바뀐 경우 등 일정한 요건에 해당하면 행정청에 대하여 처분을 취소ㆍ철회하거나 변경할 것을 신청할 수 있도록 함.
ㅇ 규제에 관한 법령 등의 입안ㆍ정비 원칙(안 제47조 및 제48조)
- 국민들의 자유로운 경제활동이 제약되지 않도록 영업과 관련되는 인가ㆍ허가 등에 관한 법령 등을 제정ㆍ개정할 때에는 해당 법령 등의 입법 목적에 반하지 않는 범위에서 금지사항을 열거하고, 열거되지 않은 사항은 원칙적으로 허용하는 규정방식을 우선 고려하도록 함.
- 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 법령 등을 제정ㆍ개정ㆍ폐지할 때에는 국민의 편익을 우선 고려하도록 함.
특히 ▲미래행정 대비책도 마련했다. 즉 인공지능 기술의 발전에 따른 미래 행정 수요를 대비해 완전히 자동화된 시스템으로 처분할 수 있는 근거를 마련했다(제23조).
ㅇ 자동적 처분(안 제23조)
인공지능 시대를 맞아 미래 행정 수요에 대비하기 위하여 행정청은 처분에 재량이 있는 경우를 제외하고 법령으로 정하는 바에 따라 완전히 자동화된 시스템으로 처분을 할 수 있도록 함.
행정 법령은 국가 법령의 대부분을 차지하는 핵심 법령임에도 불구하고 그 동안 행정법 분야의 원칙과 기준이 되는 기본법이 없어 일선 공무원과 국민들이 복잡한 행정법 체계를 이해하기 어렵고 개별법마다 유사한 제도를 다르게 규정하고 있어 하나의 제도 개선을 위해 수백 개의 법률을 정비해야 하는 등의 문제점이 있어 왔다.
즉 국가법령 4,786개 중 4,400여건(92%) 이상이 행정 법령(’19.6. 기준)으로서 국토, 환경, 복지 등 국민생활과 기업활동에 중대한 영향을 미치는 핵심 법령이지만 민사·형사·상사 등의 분야와는 달리 법집행의 원칙이나 기준이 되는 기본법이 없는 실정이다.
특히 신고, 인허가의제, 과징금 등 공통 제도가 수백 개의 법률에 각각 달리 규정돼 행정의 형평성이 저해되고 국민이 혼란스러워 한다는 것.
실제 인허가 의제 제도는 116개 법률에 규정되어 있으나 그 절차가 통일되어 있지 않고 의제되는 인허가 기준을 국민에게 통합 고시하는 법률은 17개(15%)에 불과했다.
이에 법제처는 행정기본법 제정을 추진해 왔고 지난해 7월 「행정기본법」(가칭) 제정 계획에 이어 지난 1월 21일 2020년도 정부입법계획 국무회의 보고에서 연내에 제정안의 국회 제출을 예고한 바 있다.
김형연 처장은 “행정기본법을 제정함으로써 자의적·소극적인 법집행을 줄여 행정에 대한 국민의 신뢰를 증진하고 규제 혁신에도 발 빠르게 대처할 수 있을 것”이라며 배경과 기대를 밝혔다.
법제처는 오는 5월까지 권역별 공청회를 실시하는 등 국민 의견을 수렴해 올해 상반기에 법률안을 국회에 제출할 예정이다.
