정형근 교수
경희대 로스쿨
※ 이 글은 법조매거진 <LAW & JUSTICE> 9월호에 실린 글입니다 ※
■ 청탁금지법은 어느 기관, 누가 적용받나?
1. 청탁금지법의 적용대상기관 : 공공기관
청탁금지법은 기존의 법체계와 충돌되는 측면이 많다. 이 법의 적용대상기관을 ‘공공기관’이라고 하는데, 이 용어는 기존에 사용해 온 것과 차이가 크다. 공공기관의 운영에 관한 법률 제4조는 기획재정부장관이 국가·지방자치단체가 아닌 법인·단체 또는 기관을 ‘공공기관’으로 지정할 수 있도록 한다. 그래서 국가나 지방자치단체를 제외한 기관을 공공기관이라 부른다. 다만, 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제2조는 공공기관을 각급 학교는 물론 지방공단 등으로 그 범위를 넓히고 있다. 청탁금지법은 국가·지방자치단체까지를 포함시켜 ‘공공기관’이라고 한다. 그 결과 호칭은 같지만, 의미가 다른 두 개의 용어가 병존하고 있다. 차라리 공공기관으로 하기 보다는 ‘국가기관 등’이라고 하였다면, 적용대상기관을 특정하기가 더 명확했을 것이다.
아무튼 청탁금지법 제2조는 ‘공공기관’을 구체적으로 열거하고 있는데, 실제로 어떤 기관이 이에 해당되는지 알기 어렵다. 아마 그 기관에서 근무하는 사람들만 알 것 같다. 그 중에서 국가기관이나 지방자치단체의 파악은 비교적 쉽다. 국민권익위원회가 2016. 9.경 발표한 국가기관 및 지방자치단체를 살펴보면, 헌법기관(국회, 법원, 헌법재판소, 선거관리위원회, 감사원)(5개), 중앙행정기관(｢정부조직법｣에 따른 중앙행정기관 42개, 개별법에 따른 행정기관 10개(국가인권위원회 포함)), 지방자치단체{17개 광역자치단체(1특별시, 6광역시, 1특별자치시, 8도, 1특별자치도), 226개 기초자치단체(75시, 82군, 69자치구)}, 교육청(17개 시･도교육청)이 있다. 행정자치부가 게시한 2017년 ‘행정자치통계연보’를 보면, 광역자치단체, 기초자치단체 및 시·도교육청의 구체적인 숫자가 나온다.
그리고 공직자윤리법상의 공직유관단체로 한국은행과 공기업 등이 있다. 인사혁신처가 2018. 7. 1. 고시한 공직유관단체를 헤아려 보았더니 1,140개나 되었다. 언론중재법에 따른 언론사를 2016. 6.경 기준으로 보면, 방송사업자(516개), 신문사업자(3,400개), 뉴스통신사업자(21개), 인터넷신문사업자(6,149개)가 있다. 권익위는 40,919개의 기관이 이 법 적용대상기관이라고 밝힌 바 있다. 이렇게 공공기관을 확인할 필요성은 그 기관에서 근무하는 공직자등에게 부정청탁을 하거나 금품 등을 제공해서는 안 되기 때문이다. 물론 그 기관에 종사한 공직자등 역시 부정청탁을 받고 직무를 수행하거나 수수가 금지된 금품을 받아서는 아니 되는 의무가 있다.
2. 청탁금지법의 적용대상자 : 공직자등
청탁금지법은 적용대상자를 “공직자등”으로 표현한다. 공직자등은 다시 ‘공직자’와 ‘공적 업무 종사자’로 나눌 수 있다. 민간영역에 종사한 자를 포함시키기 위하여 ‘공적 업무 종사자’라는 개념을 사용하고 있다. 먼저, ‘공직자’는 ① ｢국가공무원법｣ 또는 ｢지방공무원법｣에 따른 공무원과 그 밖에 다른 법률에 따라 그 자격·임용·교육훈련·복무·보수·신분보장 등에 있어서 공무원으로 인정된 사람, ② 공직유관단체 및 기관의 장과 그 임직원, ③ ｢초·중등교육법｣, ｢고등교육법｣, ｢유아교육법｣ 및 그 밖의 다른 법령에 따라 설치된 각급 학교 중 ‘국·공립학교’의 장과 교직원이 있다. 그리고 한국방송공사(KBS)와 같은 지위에 있는 언론사의 임직원도 해당된다. 공직자는 국가공무원법이 정하는 공무원은 물론 경찰공무원법과 같은 법으로 인정되는 공무원도 있다. 그러나 공공기관에서 근무하는 자가 이 법의 적용을 받는 것은 아니다. 기간제 근로자나 무기계약직 근로자는 이 법의 적용을 받지 않는다.
공직자윤리법은 재산등록의무를 지는 공직자를 정하고 있는데, 공무원에 해당되지 않은 공기업의 장·부기관장·상임이사 및 상임감사도 포함시키고 있다. 권익위는 비상임 임원도 법 적용대상자가 된다고 해석한다. 그러나 비상임 임원은 공공기관의 위원으로 회의에 참석하고 수당을 받는 정도의 직무를 수행하기도 한다. 민간인이 공공기관의 직무를 수행하는 한도에서 공직자로 인정된다면, 그 법적 지위는 공무수행사인이라 할 수 있다. 비상임 임원이 공무수행사인과 같은 지위에 있는 경우에는 적용대상자로 보아야겠지만, 그렇지 않을 경우에는 그 대상자가 될 수 없는 경우가 많을 것이다. 건설업에 종사한 분이 비상임 임원으로 공공기관의 직무와 전혀 상관이 없는 일로 100만원을 초과하는 금품을 받았다고 할 때, 청탁금지법을 적용하여 형사처벌을 할 수 있겠느냐 문제가 생긴다. 권익위의 해석은 지나치게 넓어 동의하기 어렵다. 향후 법원도 이를 지지할 것인지는 지켜볼 일이다.
공직자등의 한 종류인 ‘공적 업무 종사자’는 ‘사립학교’ 및 학교법인의 대표자와 임직원을 말한다. 그리고 ｢언론중재 및 피해구제 등에 관한 법률｣에 따른 민간 영역 언론사(MBC나 JTBC 등)의 대표자와 그 임직원도 이에 해당된다. 특히 대학에는 다양한 신분의 교원이 있는데, 겸임교원이나 시간강사는 이 법의 적용을 받지 않는다. 청탁금지법이 2016. 9. 28. 시행되었는데, 그 무렵 2학기에 취업하여 수업에 출석할 수 없었던 대학 4학년들은 주로 시간강사가 개설한 과목으로 수강신청을 하였다고 했다. 전임교원은 청탁금지법의 적용대상자라서 결석하고서도 학점 달라고 부탁하면 부정청탁에 해당될 것이라서, 이런 청탁이 가능한 시간강사의 과목을 신청했다는 것이다. 학생들이 청탁금지법 시행을 앞둔 시점에서 이 법의 적용대상자를 미리 파악하고 취한 현상이었다. 그 후 교육부에서 졸업예정자들이 취업 때문에 출석일수를 채우지 못한 경우에 학칙을 개정하여 학점을 부여하도록 행정지도를 한 결과 이 문제는 해결되었다.
3. 공무수행사인
행정업무를 수행하는 주체는 국가 및 지방자치단체·공공조합·영조물법인 등을 들 수 있다. 이들로부터 행정사무를 위임받은 사인(私人)을 ‘공무수탁사인’ 또는 ‘공무를 위탁받은 사인’이라고 한다. 이들은 공무원이 아닌데도 국가나 지방자치단체의 법령에 의하여 특정한 공무를 수행하는 권한이 부여된 자를 말한다. 행정소송법은 이런 공무수탁사인을 ‘행정청’으로 인정하기도 한다. 국가배상법에서는 ‘공무원’으로 취급하여 이들의 과오에 대해서 국가배상을 해주기도 한다. 예컨대 지방자치단체로부터 교통정리 업무를 위탁받은 교통할아버지가 수신호를 잘못하여 발생한 교통사고의 손해배상금을 국가배상으로 물어준 적도 있는데, 여기서 ‘교통할아버지는 공무를 위탁받은 사인에 해당된다.
청탁금지법 제11조는 공직자등의 일종으로 ‘공무수행사인’을 인정하고 있다. 공공기관에서 하는 업무를 ‘공무’로 파악하고, 이런 업무를 수행하는 자를 ‘공무수행사인’이라고 한다는 특이점도 있다. 기존에 행정법에서 사용한 공무수탁사인보다 훨씬 범위가 넓은 새로운 개념이다. 공무수행사인의 종류를 살펴보면 ① ｢행정기관 소속 위원회의 설치·운영에 관한 법률｣ 또는 다른 법령에 따라 설치된 각종 위원회의 위원 중 공직자가 아닌 위원(제1호). 여기서 ‘위원회’는 법령에 따라 설치된 위원회에 한정되고, 각종 자문 역할을 위하여 법령에 근거 없이 설치한 위원회의 위원은 해당되지 않는다. ② 법령에 따라 공공기관의 권한을 위임·위탁받은 법인·단체 또는 그 기관이나 개인(제2호). 여기서 ‘법인·단체’는 그 임직원을 통하여 직무수행을 하기 때문에 법인·단체가 위임·위탁받은 업무를 실질적으로 수행하는 구성원도 공무수행사인이다. 위임·위탁은 법인·단체 이름으로 받을 수 있지만, 실제로 그 업무는 임직원이 실질적으로 수행하기 때문이다. ③ 공무를 수행하기 위하여 민간부문에서 공공기관에 파견 나온 사람(제3호). 여기서 ‘파견’의 근거는 법령에 의하든 계약에 의하든 상관없지만, 파견 받은 목적이 공무를 수행하기 위해서이며, 실제로 공무수행을 하는 자여야 한다. ④ 법령에 따라 공무상 심의·평가 등을 하는 개인 또는 법인·단체(제4호). 여기서 ‘법령에 따라 공무상 심의·평가’란 제1호의 법령에 따라 설치된 위원회 위원으로 심의·평가하는 것이나, 제2호의 법령에 따라 공공기관의 권한을 위임·위탁‘받아 심의·평가하는 것도 해당될 수 있다. 민사소송법상의 ‘감정인’, 국민의 형사재판 참여에 관한 법률상의 ‘배심원’ 등과 같이 공무상 심의·평가에 관한 워낙 다양한 형태가 존재하고 있어 구체적으로 누가 공무수행사인인지 명확하지 않다. 공무수행사인은 ‘공무수행과 관련’ 하여서만 당연히 이 법의 적용대상이 된다. 공무수행사인은 공무 외에 자신만의 업무를 함께 수행하는 지위에 있기 때문에 공무수행 부분을 엄격히 구분할 필요가 있다. 그러므로 공무수행사인이 공무수행과 관련 없이 금품등을 수수한 경우에는 청탁금지법 위반행위에 해당되지 않는다.
4. 공직자등의 배우자
청탁금지법은 공직자등의 배우자를 매우 특이하게 취급한다. 그 배우자에게 공직자등의 직무와 관련하여 금품을 받을 수 없다는 의무를 부과하고 있다. 즉, 공직자등의 배우자는 공직자등의 직무와 관련하여 공직자등이 받은 것이 금지되는 금품 등(이하 “수수 금지 금품 등”이라 한다)을 받거나 요구하거나 제공받기로 약속해서는 아니 된다(청탁금지법 제8조 제4항). 이는 공직자등에게 직접 금품을 제공하지 않고 그 배우자에게 금품을 전달하는 우회적인 통로가 될 수 없도록 하려는 목적이라 할 수 있다. 여기서 배우자는 사실혼 관계가 아니라 법률혼 배우자를 말한다. 공직자등의 배우자는 모든 경우에 금품을 받을 수 없다는 것은 아니라, ‘공직자등의 직무와 관련하여’서만 금지된다. 국회 법사위에서는 공직자등의 배우자를 포함시킴으로 인하여 1,800만 명 정도의 국민이 이 법의 적용대상자가 될 것이라고 추측한 바 있다.
공직자등의 직무와 관련하여 배우자가 금품을 받는 경우는 다양할 것이다. “공직자인 내 남편(아내)이 당신의 잘못을 눈감아 줄 수 있도록 하겠다.”며 적극적으로 금품을 요구할 수도 있고, 공직자에게 전해달라는 부탁을 받고 누군가가 제공하는 금품을 소극적으로 받아 둘 수도 있다. 이처럼 배우자가 금품을 받았더라도 청탁금지법은 그를 처벌하지 않는다. 그렇지만 다른 법률에서는 그렇지 않다. 예컨대 공무원이 취급하는 사건에 관하여 청탁 또는 알선을 한다는 명목으로 금품 등을 받거나 약속하였다면, 변호사법 제111조 위반으로 그 배우자는 처벌될 수 있다. 청탁금지법상 배우자는 소극적으로 금품을 받아둔 경우를 상정하고 있기에 불이익을 가하는 규정을 두고 있지 않다. 공직자등은 자신의 배우자가 수수 금지 금품 등을 받거나 그 제공의 약속 또는 의사표시를 받은 사실을 안 경우에는 소속기관장에게 지체 없이 서면으로 신고하여야 한다(청탁금지법 제9조). 금품제공의 ‘의사표시’를 받은 경우까지 신고하도록 한 것은 지나친 규제로 과잉입법이라 여겨진다. 공직자에게 신고의무를 부과한 것이 과연 옳은 것인지에 대해서도 논란이 많다.
