이관희 경찰대학 명예교수, 대한법학교수회 명예회장
문재인 대통령이 신년회견에서 6월 개헌을 강조하고, 국회에서 오랜 기간 여야가 개헌을 논의해 왔는데 정작 국민투표법을 개정하지 않으면 개헌 국민투표를 할 수 없는 상태가 드러났다. 2014년 7월 재외국민의 투표권행사를 제한한 국민투표법 제14조 1항에 헌법재판소는 헌법불합치 결정을 내렸는데 한시적 유효기간인 2015년 말까지 법 개정이 되지 않아 사실상 재외국민의 국민투표권이 박탈된 상태이기 때문이다. 지금부터라도 법 개정을 서두르면 못할 것도 없지만 이 정도 수준의 정치권에 6월 개헌을 바란다는 것은 연목구어라 할 것이다. 조금 흥분을 가라앉히고 천천히 년말까지라도 대타협으로 국민적 합의를 도출해 낸다면 헌정사에 큰 성공으로 기록될 것이다.
뭐니뭐니해도 이번 개헌 논의는 현행 5년 단임 대통령제의 부작용을 개선해보고자 하는 정부형태의 문제에서 비롯되었고 그 해결책으로 미국식 임기 4년 1차 중임 대통령제냐 프랑스식 대통령과 총리로 권력을 나누는 이원정부제냐가 여야간 큰 쟁점이 되고 있으나 결론은 완벽한 제도라는 것은 없다는 것이다. 중임 대통령제는 재선되기 위한 선심정책 등 권력의 횡포 우려가 있고 이원정부제는 직선대통령과 국회선출 총리간의 통일ㆍ외교ㆍ안보와 그 밖의 국정운영의 구분도 어렵고 양자 대립시 해결책도 없다는 것이다. 현행 헌법상의 대통령의 제왕적성격은 국회의 동의를 받은 국무총리의 장관 제청권ㆍ해임건의권 등을 무시한 대통령 본인의 헌법에 대한 이해ㆍ역량 부족에서 기인하는 것이지 제도자체의 문제가 아니라는 것이다. 오히려 5년 단임정신의 취지를 제대로 살렸다면 진정한 성공한 대통령이 될 수 있다는 것이다. 따라서 어떤 정부형태를 택하든 결국은 운영상의 문제이기 때문에 정치권의 대타협을 기대하면서 그 운영을 잘하기 위해서는 정당제도 선거제도 정치자금제도 정비가 더욱 절실함을 상기할 필요가 있다.
정부형태의 연장선상에서 진정 중요한 것은 중앙정부 권력에 대한 수직적 통제인 지방분권 개헌이다. 작년 10월 26일 지방자치의 날 기념행사에서 문재인 대통령은 “시도지사가 참여하는 제2국무회의를 제도화하고, 자치입법ㆍ자치행정ㆍ자치재정ㆍ자치복지권의 4대 지방자치권과 지방자치단체를 지방정부로의 개칭을 헌법화하겠다” 고 말했는데 이는 현재의 중앙집권적 국가운영방식으로는 더 이상 성장동력을 만들어낼 수 없다는 시대적 인식으로서 연방제에 버금가는 지방분권공화국을 만들겠다는 대선공약 추진의지를 재확인할 수 있어서 크게 기대된다. 현재 중앙과 지방의 8 : 2 수준에서 5 : 5 정도로 높혀 가면서 수도권에 집중되어 있는 과밀화현상을 지역간 균형발전을 도모하고 저출산ㆍ고령화까지 해결할 수 있는 진정한 지방자치ㆍ복지국가시대를 열어나가야 할 것이다. 이번 개헌의 실질적인 핵심 포인트가 되어야하고 헌법 제1조에 3항을 신설해서 지방분권국가 임을 강조하는 것도 한 방법이다.
최근 국회의 개헌 자문위원회가 내놓은 의견 중에 전문(前文)에서 기존의 ‘자유민주적 기본질서를 더욱 확고히 하여~’를 ‘자유롭고 평등한 민주사회 실현~’으로 변경하고 제4조 ‘자유민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일을 추구하고~’에서는 ‘자유’를 삭제하자고 한다. 그러나 이는 북한의 공산주의적 인민(민중)민주주의와 첨예하게 대립하고 있는 상황에서 대한민국의 정체성을 잊어버릴 수 있는 위험한 발상이다. 즉 민주주의는 자유민주주의보다 더 넓은 개념으로 자유민주주의뿐만 아니라 복지국가를 구성하기 위한 사회민주주의 등도 포괄하기 때문에 그냥 민주주의로 해야 한다는 논리는 매우 천진난만한 잘못된 발상이고 통일은 반드시 자유민주적 통일이 되어야 함을 강조한다. 다시말하면 1948년 제헌헌법에서부터 북한의 공산주의에 반대하는 자유민주주의 체제를 채택해서 오늘의 대한민국이 세계 10위권의 경제대국이 됐음을 상기할 필요가 있다는 것이다. 나아가 오늘날 자유민주주의는 유럽에서 시행되는 것과 같은 사회민주주의도 포괄하면서 즉 민주주의가 심화된 높은 단계의 특성으로서 현대 사회국가 헌법개념을 포괄하는 내용임을 강조하고자 한다.
