이은경 변협 부협회장, 제26회 변호사대회서 발제
“법원은 관료제타파, 검찰은 정치적중립성 확보로”
[법률저널=김주미 기자] 우리나라 법원과 검찰의 인사제도는 정도 차이는 있을지언정 모두 전형적인 피라미드 구조를 가지고 있다.
법원은 대법원장·대법관·판사로 자격을 규정하고 통상 서열 위주로 인사제도를 운영하는데, 경력 10여년 전후 일부 법관은 법원행정처 심의관 또는 대법원 재판연구관 등 상층부 간부를 보좌할 수 있는 보직에 근무할 수 있다.
지방법원 부장판사 승진 후에는 고등법원 판사나 법원행정처 총괄심의관 또는 대법원 부장 재판연구관으로 근무하며, 이후 극소수 선택받은 법관만이 고등법원 부장판사로 승진한다.
법원의 이 같은 인사시스템은 인사권의 정점에 있는 대법원장에게 권력의 집중을 가져올 수 있고, 결과적으로는 대법원장을 임명한 대통령의 의중에 의해 사법권의 독립이 흔들릴 가능성도 있다.
한편 검찰의 경우 서열중심 계층구조가 조금 더 강하다. 검사·수석검사·부부장검사·부장검사·차장검사·검사장·고등검사장·검찰총장으로 수직 상승하는 위계적 계층구조를 형성하고 있다.
특히 대통령이 법무부장관을 통해 검찰 인사권을 행사할 수 있는 현행 제도 하에서는 청와대 민정수석이 수사에 개입하는 구조를 원천 봉쇄하기 어렵다는 시각이 지배적이다.
이러한 검찰인사제도는 검사동일체 원칙과 결합하여 검찰조직이 정치권의 영향력 앞에 속수무책이게 하면서 폐쇄적인 관료집단을 형성하는 길을 열어준다.
지난 달 열린 ‘제26회 법의 지배를 위한 변호사대회’에서 ‘법원·검찰 인사제도의 문제점과 개혁 방안’의 주제로 발제한 이은경 대한변협 부협회장(한국여성변호사회 회장, 前 판사)은 이 같은 법원과 검찰의 인사제도가 갖는 문제에 공통분모가 있음을 인정하면서도 개혁 방안에 대한 접근은 결을 달리해야 한다는 인식을 보였다.
판사·검사의 사법관적 성격을 제도적으로 동일하게 유지하고 있는 프랑스나 독일과는 달리, 우리나라는 1948년 법원조직법과 검찰청법을 각각 제정하여 법원과 검찰의 역할과 기능을 분리했다.
따라서 두 기관의 소속과 체계를 각각 사법부, 행정부로 달리하여 권력분립을 추구하고 있으므로 문제점과 개혁방안에 대한 접근방법도 동일할 수는 없다는 주장이다.
이은경 부협회장은 “법원의 개혁은 관료화의 문제를 해결할 수 있는 인사제도의 개선에 방점을 두고, 검찰 개혁은 정치적 중립성을 어떻게 확보할 것인가에 보다 집중돼야 한다”고 말했다.
구체적으로 법원에 대하여는 ‘사법부의 독립성’ 강화방안을 마련, 공정한 인사제도 개편을 통해 법원인사에 대한 관료주의적 폐해를 최소화해야 하며, 법원의 관료화를 보다 과감히 탈피해 법원과 법관의 독립을 내용으로 하는 사법의 정치적 중립을 보다 확고히 해야 한다고 주장했다. “법관은 업무 특성상 비관료성을 특징으로 함이 바람직하다”는 견해 또한 덧붙였다.
반면 검찰에 대하여는 “검찰개혁의 과제는 ‘정치권력으로부터의 독립’임을 늘 염두에 두어야 한다”며 “정치권력이 검사 인사권을 무기로 검찰수사에 개입할 수 있는 여지를 근본적으로 봉쇄하지 않는 한 공수처 신설·검경 수사권 조정 등과 같은 갖은 개혁안이 나오더라도 미봉책에 그칠 수밖에 없다”는 의견을 보였다.
국가권력이 정치권으로부터 독립하지 못하는 한 현재 검찰의 문제점을 그대로 답습할 가능성이 크다는 인식에서다.
현행 법원 인사제도의 문제점은...
이은경 부협회장에 따르면 우리의 현행제도는 형식상으로는 미국식 법조일원화, 내용상으로는 독일식 경력법관제 형태를 띠고 있다.
이 같은 현행 제도에 대해 제기되고 있는 문제점으로는 우선 ‘대법원장이 대법관 제청권을 통하여 고등법원장 이하 고법부장의 미래운명을 좌우하고, 사법행정을 독점한다’는 비판이 있다.
다음으로는 법관 관료화의 대표적 원인으로 지목되고 있는 고법부장 승진제도가 꼽힌다. ‘법관의 꽃’이라고 불리는 고법부장은 차관급 대우를 받고 전용차량 제공과 근무평정 제외의 특전을 받는다.
고법부장 승진제도는 원래 2018년까지 점진적으로 폐지할 예정에 있었으나 2015년 9월경 법원 내부의 재검토 논의 후 현재는 혼란의 정점에 서있기도 하다.
한편 이 부협회장은 지난 6월 2일 개헌특위가 발표한 ‘사법부 부문 헌법개정안’을 검토하기도 했다. 그녀는 이에 대해 네 가지 점에서 문제가 있다는 견해를 보였다.
이 부협회장은 먼저 “국회와 대통령, 법관회의가 추천한 인물들로 구성한 헌법 기구인 ‘사법평의회’를 통해 대법관 인사를 한다는 것은 정치권으로부터의 사법권 침해가 될 수 있다”고 말했다.
“사법평의회는 대법관과 법관 인사, 예산 등 사법행정 전반을 총괄하는 헌법 기구로서 그 권력이 대법관회의나 법원행정처보다도 거대한데도 불구, 통제 장치를 전혀 마련하지 않았다”는 지적이다.
개정안이 대법관 수를 늘리고 임기제를 폐지한 것에 대하여는 ‘현 정부가 임명하는 대법관이 오랜 기간 근무할 수 있는 여건을 조성함에 다름 아니다’고 비판했다. “이는 곧 대법원의 편향 논란으로 이어질 것”이라고 예측하기도 했다.
즉 개정안대로 현 정부에서 대법관을 대거 임명하게 될 경우, 대법관 선임이 가능한 45세부터 정년인 70세까지 최장 25년을 재임하게 돼 이들이 상당 기간 대법원을 장악하게 된다는 진단이다.
또한 법관의 징계에 ‘해임’을 명문화하고 징계권한을 신설된 사법평의회에 부여하는 것은 ‘사법권 직접 침해’ 여지가 있으며, 사법부 개헌 논의에 재조·재야 법계의 의견을 전혀 반영하지 않은 것은 이번 개헌안의 절차적인 문제점으로 지목했다.
법원 인사제도 개혁의 방향은...
이은경 부협회장은 법원 인사제도 개혁의 방향을 크게 세 가지 점에서 살펴봤다. 임명제도·승진제도·전보제도의 측면에서다.
임명제도와 관련해서는 ‘대통령의 대법원장 임명권을 폐지하고 대법관들의 대법원장 호선제를 도입하여 사법부의 독립성을 확보할 필요성이 있다’는 개헌특위의 사법부 개헌방향에 공감을 표했다.
이 부협회장은 “현행 제도는 사법부 구성에 대한 대통령과 대법원장의 권한이 너무 막강한 것이 사실”이라며 “합의체의 구성원 중 한 사람인 대법원장이 대법관 임명의 주도권을 행사하는 경우는 유례를 찾기 어렵다”고 말했다.
나아가 헌법과 법원조직법의 ‘대법원장 대법관 제청권’을 폐지하고 법관이 적어도 과반수 이상 참여하는 ‘대법관후보선출위원회’를 구성하여 구속력 있는 대법관후보 선출권을 부여, 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명하는 방안을 제안했다.
일반 법관에 대하여는 대법원장의 법관 임명권을 형식적인 권한으로 두고 ‘법관인사위원회의 심의’를 구속력 있는 권한으로 격상하는 법률 개정을 제시했다.
‘대법관후보추천위원회’의 위상을 ‘대법관후보선출위원회’로 높이듯 ‘법관인사위원회’의 실질적 역할과 권한도 대폭 강화하자는 것인데, 다만 ‘법관인사위원회’의 구성을 보다 민주적으로 해야함을 전제로 했다.
승진제도에 대해서는 특히 ‘고법부장 승진제도’를 중심으로 논했다. 이 부협회장은 이에 대하여 “고등부장 보임을 희망하는 법관들이 인사권자를 과도하게 의식하여 심지어 인사권자에 대한 예속 문제까지 발생할 우려가 있다는 비판이 있고, 고법부장 승진에서 탈락한 지법 부장들이 사직 후 전관예우 논란이 발생한 것도 법원의 신뢰를 크게 떨어뜨렸다”고 꼬집었다.
법적 근거가 불분명한 고법부장 승진제도는 폐지로 가닥을 잡는 것이 필요하며, 당장 폐지가 어려울 경우 최소한 법관인사위원회의 심사 등 승진의 공정성과 투명성 담보방안을 마련할 필요성이 있다는 주장이다.
또한 이 부협회장은 “고법부장 승진제도 폐지와 맞물려 있는 법관인사 이원화제도에 관하여도 진지한 재검토가 필요하다”고 말했다.
법관인사 이원화제도는 일정 경력 이상의 법관을 고등법원과 지방법원으로 분리, 고법 판사는 고등법원에서, 지법 판사는 지방법원에서 근무하게 하는 제도다.
한편 법관 근무평정에 대해서는, 지근거리에서 판사들의 개인 역량을 상세히 파악할 수 있는 변호사단체의 평가를 제도화하는 것이 바람직하다는 의견을 제시하기도 했다.
끝으로 이 부협회장은 “우리나라와 같이 전국 단위로 대규모 전보인사를 단행하는 나라는 일본밖에 없으나 그마저 전보인사의 목적과 내용에서 우리와는 상이하다”며 전보제도에 대해서도 살펴봤다.
우리나라 법관 전보인사가 판사의 희망 근무지 수요를 조정하는 차원이라면 일본은 예비판사의 훈련에 초점이 맞춰져 있다는 분석이다.
그녀에 따르면 대다수 해외 사례는 법관이 특정지역, 특정분야에서 장기간 근무하는 형태를 보장하고 있다. 이는 해당 지역과 해당 업무에 대한 고도의 이해력과 전문성을 갖추게 하고, 재판의 전문성과 독립성을 높이는 데도 기여한다는 설명이다.
이 같은 점에 비추어 이 부협회장은 “법조일원화의 정착을 위해서는 법관의 생활안정이 필수적인데 전국 판사들이 2~3년 주기로 순환 전보하는 것은 보통 큰 부담이 아니다”라며 “법관의 대규모 전보인사를 폐지하고 특별한 사유가 없는 한 임용부터 정년까지 일정 지역 법원에서 일정 분야 업무를 계속하게 하는 지역법관과 전문법관제도를 고려해야 한다”고 주장했다.
현행 검찰 인사제도의 문제점과
개혁의 방향은...
검찰 인사제도는 유독 ‘평가기준 정립’, ‘기준에 근거한 평가’, ‘평가에 근거한 인사’를 실시하는 것이 아주 힘들다고 이야기된다.
이 부협회장 또한 이 같은 인식에 동조하며 “성실하게 일하고 능력 있는 검사보다 인사철 정치권을 기웃거리거나 청탁에 열심인 검사가 주요 보직에 발탁된다면, 검찰권은 비웃음거리로 전락하고 정치적 중립성 확보는 더욱 요원해질 것”이라고 내다봤다.
“검찰이 더 높은 자리로 영전하기 위해 권력자의 눈치를 볼 수밖에 없는 지금의 구조에서 검찰의 중립성을 보장한다는 것은 기대하기 어렵다”는 지적이다.
나아가 “검찰의 본질적 문제는 권력형 부패사건 또는 정치적 사건에 대해 권력의 눈치를 살피면서 수사를 주저하는 행태 또는 정권의 의중에 부합하기 위하여 균형 감각을 상실한 채 검찰권을 지나치게 발동하는 것”이라고 지목하기도 했다.
이 부협회장이 ‘검찰의 정치적 중립성 확보방안’으로 검토한 것은 크게 네 가지로 △헌법상 정치적 중립의무조항 신설 △법무부장관의 독점적인 검찰인사권 개선 △검찰총장후보추천위원회의 독립성 확보 △선거제 도입 여부다.
특히 ‘법무부장관의 독점적인 검찰인사권 개선’을 주장하는 맥락에서는 “모든 검사들의 공통 관심사인 검사 인사권이 검찰 내부에 존재하지 않고 법무부장관과 대통령이 강력하게 쥐고 있는 상황 속에서, (검사들에게) 보직과 승진을 위해 정치권 눈치보기를 하지 말라고 다그칠 수만은 없는 것”이란 인식을 보이기도 했다.
실제로 검사는 전국을 단위로 비교적 잦은 순환보직을 하고 있다. 평검사는 2년마다, 부장검사 이상은 1년에 한번 씩 인사이동을 하고 그보다 자주 옮기는 경우도 종종 있다.
이 부협회장은 “평검사나 부장검사, 심지어 검사장조차도 본인이 언제 인사 대상이 되는지, 어느 지역, 어느 보직으로 가는지 전혀 예측하지 못하는 상황도 많다”며 “늘상 인사에 불안해하는 검사들이 권력자나 상급자의 뜻을 거스르기란 사실상 어렵다”는 생각을 전했다.
한편 선거제 도입 여부와 관련해서 이은경 부협회장은 부정적인 입장을 나타냈다. “검찰의 정치적 중립성을 확보하고 평생검사제를 추구하는 우리나라에서 검사장 직선제를 도입하면 득보다 실이 더 클 수 있는데, 유권자를 의식한 검찰이 지금보다 더 정치적으로 변모할 여지가 있다”는 의견이다.
‘검찰인사의 객관성 및 공정성 확보방안’으로는 먼저 검찰인사위원회의 강화를 제시했다. 그녀는 “정치적 임명직인 법무부장관이 직접 관할하는 법무부 검찰국이 검찰인사에 관한 실무업무를 담당하는 것은 검찰권의 독립성을 침해할 여지가 있다”며 “차제에 법무부 검찰국을 폐지하고 법무부로부터 직접적 영향을 받지 않는 독립기구인 검찰인사위원회를 설치해야 한다”고 말했다.
또한 검찰 근무평정제도에 관하여 외부적으로 객관성, 투명성, 공정성을 기준으로 한 사후평가를 해 본 사실이 전혀 없다는 점을 꼬집기도 했다.
이 부협회장은 “지금까지 검찰 인사에서 과연 검증 자체가 있었는지조차 알 수 없다”며 “매년 사법관 인사에 관한 사항을 연례보고서로 작성하여 일반에 공개하는 프랑스 입법례 등을 참고해 볼만하다”는 의견을 제기했다. 이는 검찰 인사의 공정성과 검찰권 행사의 공정성 담보로 이어진다는 생각이다.
관련하여 최근 법무부가 검사에 대한 복무평정결과를 당사자에게 고지하는 제도를 도입한다고 발표한 것에 대하여는 긍정적인 인식을 보이며 “이를 통해 공정성 확보 방향을 가늠할 수 있을 것”이라고 말했다.
