文 “제주특별법 개정해 자치입법권·재정권 주겠다”
원희룡지사 “개헌 적기, 국회와 국민 총의 모아야”
실질적 지방자치·연방제 수준 지방분권 ‘현실 되나’
[법률저널=김주미 기자] 문재인 대통령은 새 정부 출범과 동시에 “내년 6월 치러질 지방선거에 맞춰 연방제 수준의 지방분권을 목표로 하는 개헌을 추진하겠다”는 뜻을 표명한 바 있다.
지난 14일 열린 시도지사 초청 간담회에서는 “연방제에 버금가는 강력한 지방분권제를 만들겠다”고 거듭 밝힘으로써 지방분권개헌에 대한 대통령의 강력한 의지가 어느 정도인지를 가늠케 했다.
이에 대한 제주특별자치도민의 관심이 뜨겁다. 노무현 정부 때인 지난 2006년 7월 새롭게 출범한 ‘제주특별자치도’는 우리나라 지방자치사의 새로운 지평을 연다는 기대와 함께 시작했다.
그러나 제주특별자치도의 지난 11년에 대한 평가는, 실질적인 지방분권을 이루지 못한 ‘미완의 상태’라는 것이 중론이다.
노무현 정부의 맥을 잇는 문재인 정부가 집권에 성공함으로써 지방분권 개헌의 골든타임을 맞았다는 해석이 주를 이루는 가운데, 지방자치와 지방분권의 선도적 역할을 하기 위해 출범했던 제주특별자치도의 문제 역시 다시금 부상하는 모양새다.
지난 22일, 더불어민주당 지속가능제주발전특별위원회와 제주특별자치도 의회, 제주특별자치도가 주최하고 (사)한국입법정책학회와 제주대학교 법과정책연구원이 주관하는 ‘연방제 수준의 자치분권을 위한 헌법적 과제’에 대한 관학공동 학술세미나가 국회도서관 소회의실에서 열렸다.
이 자리에는 학계와 실무를 아우르는 다양한 분야의 전문가들 뿐 아니라 제주도민까지 대거 참석, 200명이 넘는 인원이 자리를 메웠다.
더불어민주당 지속가능제주발전특별위원회 위원장인 강창일 의원(제주시 갑)은 이 날 개회사를 통해 “노무현 정부 때 만들어진 제주특별법은 실질적 자치권을 보장하는 내용을 담지 못했고 중앙정부는 제주도에 실질적인 권한을 부여하지 않았다”며 “헌법이 제주특별자치도의 근거를 마련하는 정도로 기본적 원칙만을 규정하는 것에서 벗어나 헌법에 제주도의 자치권과 법적 지위를 인정하는 내용을 명시해야 한다”고 주장했다.
나아가 강 위원장은 “문재인 대통령 또한 대선 과정에서 지방분권형 개헌의지를 밝히며 제주도를 자치분권 시범지역으로 선정하고 제주특별법을 개정해 자치입법권과 자치재정권을 갖도록 하겠다고 약속했다”고도 전했다.
전성태 행정부지사를 통해 환영사를 전한 원희룡 제주특별자치도지사는 “제주특별자치도의 출범 당시 목표는 파격적이고 차별화된 고도의 자치권 및 실질적 지방분권과 행정규제의 폭넓은 완화 등을 통해 세계도시들과 당당하게 경쟁할 수 있는 국제자유도시로의 육성이었고, 장기적으로는 연방제 수준의 자치모범도시로 육성한다는 전략이었다”고 말했다.
이어 “하지만 특별자치도를 완성하고 실질적인 지방분권을 이루기 위해서는 풀어야 할 숙제들이 아직도 많다”며 “지방분권형 개헌 논의의 적기인 지금 국회와 국민적 총의를 모아야 한다”고 강조했다.
“지방자치 발아된 시기 아닌
오늘날 사고에 적합한 지방자치헌법 마련해야”
한국지방자치법학회 명예회장인 홍정선 전 연세대 법전원 교수는 “그 동안 지방자치의 발전을 위해 여러 특별법이 제정되었고 다양한 주민참여 수단의 입법화가 이루어졌지만 여전히 지방자치단체의 입법권·재정권·조직권 등은 미약하고, 지자체의 국정참여 수단과 효과는 상당히 제한적이며, 지자체가 자신의 자치권 보호를 위해 국가를 상대로 소송을 제기할 수 있는 문은 지나치게 닫혀있다”고 평가했다.
그는 이러한 현상의 원인이 ‘현행 헌법상 지방자치에 관한 규정이 지방자치가 발아된 시기의 수준을 벗어나지 못하는 데 있다’고 진단했다.
따라서 오늘날의 사고에 적합한 새로운 지방자치헌법을 마련한다면 이러한 문제점이 해소될 것이라는 주장이다.
홍 명예회장은 새로운 지방자치헌법을 모색함에 있어 반드시 가야할 개정 방향으로 크게 두가지를 제시했다.
첫 번째는 ‘지방분권(지방자치)이 국가구성의 기본원칙의 하나인 점과 주민투표 등 주민의 참여는 지방분권(지방자치)의 핵심이라는 점을 헌법에 반영’하는 것이다.
그는 “주민투표권은 법률이 보장하는 권리일 뿐 헌법이 보장하는 기본권 또는 헌법상 제도적으로 보장되는 주관적 공권으로 볼 수 없다”고 한 헌법재판소의 판결을 소개했다.
“이러한 판단은 지방자치의 형성을 ‘입법자의 입법형성 자유에 바탕을 두고 법률로 구체화되는 것’으로 본 데 따른 것”이라며 “만약 지방분권(지방자치)이 헌법적 지위의 원리(원칙)라는 내용이 있거나 주민투표 등 주민참여에 관한 사항이 헌법에 있다면 헌재의 판단은 달라졌을 것”이라고 말했다.
두 번째는 통일한국에 적합한 지방분권(지방자치)이다. 홍 명예회장은 “서로 다른 체재 하에서 상당한 기간을 지내온 남쪽과 북쪽의 주민들은 사고에 차이가 있을 수 밖에 없다”며 “북쪽이 보다 용이하게 통일 한국에 참여할 수 있게 하는 지방분권의 틀을 마련하는 것이 필요하다”는 생각을 밝혔다.
이러한 ‘통일시대를 대비한 독자성 강한 지방정부(지방자치)’를 보장하는 방안으로 그는 ‘연방국가의 주(예. 독일의 란트)에 비견될 수 있는 지방정부(지방자치)를 헌법에서 보장’하는 안을 들었다.
제안의 핵심은 국가로서의 정부(최광의의 정부) 외에 ‘지방정부’를 두는 것이다. 이 ‘국가로서의 정부’와 지방정부 중 ‘광역정부’ 사이에는 행정분권 외에 입법분권과 사법분권까지 규정하는 개정헌법을 마련한다. 단 ‘기초정부로서의 지방정부’에는 행정분권과 입법분권만 이루어지면 될 것이라고 봤다.
아울러 그는 “우선 제주특별자치도를 광역지방정부로 지정·운영하면서 문제점을 찾아내고 보완한다면 의미가 있을 것”이라는 의견을 내비치기도 했다.
“시기적으로 연방제보단 단일국가체제 유지가 바람직”
‘지방분권을 위한 헌법적 과제’라는 주제를 발표한 동아대학교 최우용 교수는 현행 헌법 규정상의 문제점으로 △지방분권 및 주민주권 이념의 부재 △‘법령의 범위 안에서’라는 법률유보 조항을 헌법에 넣음으로써 소극적 자치입법권 보장에 그치는 점 △지방자치단체의 종류 및 사무배분 기준이 애매모호한 점 등을 꼽았다.
최 교수는 “헌법과 지방자치의 관계를 살펴보기 위해서는 정부형태와 지방자치의 관계를 살펴볼 필요가 있다”면서 “연방제를 취할 것인가, 현재와 같은 단일제 국가 하에서 지방자치의 완전한 구현을 달성하기 위한 헌법개정을 할 것인가 또는 준연방제 형태인 광역형 지방정부형태를 취할 것인가에 따라 헌법개정의 내용은 상이할 수 밖에 없다”고 말했다.
최 교수는 이 가운데 단일 국가체제를 유지하면서 지방자치와 지방분권의 실질적인 구체화를 꾀하는 방식의 헌법개정안을 제안했다.
이유로는 ▲시기적으로 연방제로의 헌법개정이 현실적으로 어려운 점 ▲연방제가 반드시 지방자치 및 분권의 구현을 위한 필수적인 제도는 아니며, 연방제로 인해 지역 간 빈부격차에 따른 지역대립이라는 문제가 심각하게 제기될 수 있다는 점 ▲우리나라 국토환경과 경제·정치·사회적인 면 및 단일민족 의식 등과 같은 국민감정 상 문제 ▲지방분권의 완성이라는 전략적 관점 등을 들었다.
그가 구체적으로 헌법개정안에 담길 내용으로써 제시한 사항들은 ‘분권국가의 천명, 주권재민의 이념 및 주민으로서의 자치권 명시, 사무배분기준 명확화, 중앙정부와 지방자치단체 간 관계 규정, 자치입법권의 보장, 자주재정권의 보장, 지방자치권의 침해에 대한 지방자치단체의 제소권 보장, 지방자치단체의 종류 명기, 지방자치단체에 대한 감사체제에 대한 기준 확립의 필요성, 지방자치단체의 국정에의 참가를 위한 지역대표형 ’양원제국회‘에 대한 규정 정비, 지역균형 발전을 위한 국가의 의무 및 지방정부의 참여보장 확대조항 신설’ 등이다.
“제주특별자치의 미래는 제주의 자치역량에 달려”
한국지방자치학회 고문이자 참여정부 때 제주특별자치도특별법안 마련에 참여했던 안성호 대전대 교수는 “참여정부 이전에는 1991년 제주도개발법, 2001년 국제자유도시특별법 등으로 중앙정부 주도 하에 제주를 발전시키고자 했지만, 참여정부는 그 같은 타율적 제주발전방식의 실패를 인정하고 제주지역정부가 주도하는 내생적 발전을 촉진할 ‘연방국가 수준의 지방분권적 자치제도 구축’을 시도한 것”이라고 설명했다.
그는 “2006년 출범한 제주특별자치도는 포르투갈의 마데이라 특별자치를 벤치마킹한 것이고 (나는) 제주특별자치도특별법안을 작성하는 과정에서 스위스와 미국의 재정주민투표제를 벤치마킹했다”고 밝히기도 했다.
한편 안 교수는 “제주특별자치도는 아직 갈 길이 멀다”고 평가했다. 그렇게 평가한 가장 중요한 지표는 ‘제주특별자치의 궁극적 발전목표가 되어야 할 주민의 자유확장과 품격향상이 이루어졌다는 증거가 없다’라는 것.
그에 따르면 대다수 제주 주민은 “특별자치 시행 이후 시군 자치 폐지로 말미암아 지역정부가 더 멀어졌고, 민원을 제기하기도 더 힘들어졌을 뿐만 아니라, 문제를 제기해도 좀처럼 해결될 기미가 보이지 않는다”는 불만을 토로하고 있다.
안 교수는 “제주특별자치의 미래는 중앙정부의 특별한 지원이 아니라 제주의 자치역량에 달려 있다”면서 제주 주민의 자치역량을 강화할 개혁과제로 총 8가지를 제시했다.
△제주도에 주어진 4,537건의 특별자치권을 충실히 활용할 것 △자치권 확보를 위한 노력을 계속할 것 △지방분권 개헌운동 필요 △과세자치권 강화, 조세수입과 세출수요를 직접 연결시키는 재정분권 필요 △중앙정부의 규제완화 권한을 대폭 제주도에 이양하여 제주주민이 규제완화를 스스로 결정하고 그 결과에 책임지도록 하는 것 등이다.
△대의민주제와 직접민주제의 적절한 결합 △풀뿌리자치제 도입 △적어도 20~30년 긴 안목의 헌정리더십을 발휘하는 리더와 능동적 시민정신을 실천하는 제주도민의 끈기와 헌신 등도 언급했다.
나아가 그는 2006년 특별자치를 실시함과 동시에 시군자치제를 폐지했던 것을 비판하며 ‘제주의 43개 읍·면·동을 시민공화정치의 산실로 만들 읍·면·동 분권개혁’에 대한 구상을 중요하게 주장하기도 했다.
“개헌논의, 정부형태에만 과도히 집중돼...
지방분권 사항도 핵심 의제로 다뤄야“
건국대 법학전문대학원의 홍완식 교수는 ‘연방제 수준의 제주특별자치도 헌법적 지위를 위한 헌법개정방안’을 주제발표했다. 그는 지금 시점에서 ‘분권’은 대세이자 시대정신이라고 평했다.
홍 교수는 “초기에 구상했던 광범위한 자치권을 부여하는 것에 현실적인 한계가 있었던 제주특별자치도는 아직도 그 법적 지위가 모호할 뿐 아니라 고도의 자치권을 행사할 수 있는 규범적 및 재정적 토대가 부족하다는 평가가 대부분”이라고 말했다.
그는 “개헌논의의 방향성이 정부형태에만 과도하게 집중되어서는 안 되고 지방분권에 관한 사항도 개헌론의 핵심적인 의제로 다루어야 한다”면서 “제주특별자치도의 법적 지위와 권한은 물론 지방분권에 관한 논의도 ‘지방자치단체를 단순한 행정주체가 아닌, 국가와 수직적 권력분립관계를 형성하는 보다 포괄적인 권력주체’라고 보는 해석에서 출발해야 할 것”이라고 지적했다.
홍 교수 또한 다른 발제자들처럼 “제주특별자치도의 법적 위상을 확고히 하기 위해서는 법률적 근거만으로는 부족하고 헌법적 근거를 마련하는 것이 필요하다”는 인식을 보였다.
“초기의 구상대로 제주도를 ‘자유국제도시’로 만들려면 자치권 정도가 아니라 한 국가에 준하는 정도의 독립성을 갖는 권한을 부여하는 것을 검토할 필요가 있다”는 것. 즉 연방제 수준의 고도의 자치권을 부여하는 방안이다.
그는 “국방·외교·통일·화폐·사법 등의 근간이 되는 분야를 제외하고는 제주특별자치도 스스로 결정할 수 있도록 광범위한 자치입법권을 부여한다는 내용이 헌법규정에 명시되어야 한다”고 주장했다.
홍 교수는 이 밖에도 ‘제주특별자치도 설치 및 국제자유도시조성을 위한 특별법’이라는 법의 명칭을 ‘제주특별자치도 기본법’ 등으로 변경할 것과 제주특별자치도를 ‘3 free’ 지역으로 만들 것을 제안하기도 했다.
‘3 free’는 ‘free wifi, tax free, carbon free’다. 이는 곧 IT 강국의 면모와 능력을 제주에 접목시키고(free wifi), 제주를 매력있고 방문하고 싶은 장소로 만들며(tax free), 제주를 친환경지역으로 만들자(carbon free)는 구상이다.
지방분권 개헌, 정치권의 목소리는?
지방분권 개헌에 대한 정치권의 표정은 ‘비교적 맑음’이다. 이 날 축사를 보내온 정세균 국회의장 및 각 당 대표들은 지방분권 개헌에 대한 깊이 있는 견해를 밝히며 대체적으로 지지하는 뜻을 내비쳤다.
정세균 국회의장은 “개정되는 헌법에는 중앙의 과도한 권한과 재원을 과감히 지방으로 이양할 수 있는 강력한 지방분권의 내용이 반드시 담겨야 한다”고 피력했다.
또한 “자치분권의 중심지인 제주특별자치도의 권한과 지위와 관련된 사항도 공론과 숙의를 통해 올바른 방안을 모색할 필요가 있다”고 말했다.
추미애 더불어민주당 당대표는 “새 정부에서도 국가의 경쟁력과 효율성을 높이기 위한 방안으로 지방분권을 이야기했으며 대통령께서도 강한 의지를 밝힌 바 있다”고 언급했으며 정우택 자유한국당 대표권한대행은 “대한민국이 지방분권형 국가로 거듭나기를 진심으로 바란다”는 뜻을 전했다.
국민의당 비대위원장인 박주선 국회부의장은 “우리 모두 87년 체제의 현행 헌법으로는 지방분권의 완성이 불가능하다는 것을 잘 알고 있다”며 “다양한 논의를 통해 실질적 자치행정이 가능할 수 있도록 지방분권의 핵심사항들을 담은 헌법의 개정이 추진되어야 할 것”이라고 말했다.
노회찬 정의당 원내대표 역시 “지난 30년간 87년 체제 헌법의 한계가 드러나면서 어느 한 곳에 집중된 권력을 국민과 지역에 돌려주자는 공감대가 형성됐다”면서 “연방제 수준의 강력한 지방분권을 만들겠다고 공언한 문재인 대통령의 방향성에 동의”한다는 뜻을 밝혔다.
