한국법학원 행정학 담당 : 백 현관
<제1문>
참여정부의 출범과 더불어 정부개혁의 청사진으로 생산적인 정부, 투명한 정부, 그리고 사회구성원들의 신뢰를 제고시키는 정부가 제시되고 있다. 이는 과거 산업화 시대의 중앙집권적인 능률성이 중요시되던 행정이념과는 사뭇 다른 현대 행정이념적 가치들이 강조되고 있는 것을 의미한다. 또한, 최근 행정학에서 각광받고 있는 뉴거버넌스(new governance) 이론도 단순한 형태의 국가(정부) 중심의 효율성보다는, 국가(정부)-시장(기업)-시민사회(NGO)의 세 주체가 보다 수평적이면서도 유기적인 네트워크 관계가 될 것을 강조하고 있다. (총 40점) p. 968
1) 위에서 제시된 정부개혁 청사진의 관점에서 현대 행정이념의 우선순위를 논하고, 이것이 뉴거버넌스 이론과 어떻게 연계되어 있는지 언급하시오. (20점)
2) 위에서 제시된 정부개혁 청사진을 나누어서 설명하고, 이를 실현하기 위한 구체적인 행정수단들을 제시하시오. (20점)
Ⅰ. 서론
2002년 2월 25일 노무현 대통령 취임과 더불어 새로운 정부에 붙여진 참여정부 (국민들의 자발적인 모금과 선거운동이 대통령선거를 승리로 이끄는 데 중요한 역할을 하였을 뿐만 아니라, 향후의 국정운영에서도 국민의 참여가 핵심역할을 할 것이라는 뜻에서 ‘참여정부’라고도 부른다. 3대 국정목표는 국민과 함께 하는 민주주의 실현, 더불어 사는 균형 발전 사회 건설, 평화와 번영의 동북아시아 건설이며, 원칙과 신뢰, 공정과 투명, 대화와 타협, 분권과 자율의 4대 국정원리를 국가 운영의 기본 방침이자 추구하는 가치로 삼고 있다.)는 신공공관리론(NPM) 이념아래 ‘작은정부’, ‘효율적인 정부’, ‘봉사하는 정부’를 지향한 김대중 정부와는 달리 새로운 정부를 정부개혁의 청사진으로 제시하고 있다. 이는 관주도의 정통적 정부운영에서 새로운 변화를 모색하려는 있다는 점에서 거버넌스 혹은 뉴거버넌스로 해석되고 있다.
그러나 참여정부가 제시하고 있는 새로운 정부개혁의 청사진은 거버넌스의 논의처럼 다차원성과 다접근성을 띠고 있는바, 어느 하나의 행정이념으로 표현하기 어려울 뿐만 아니라, 계층제를 근간으로 능률성을 모토처럼 주장하는 전통적 정부와도 차이를 보이고 있다.
이하에서는 이러한 문제의식과 정부개혁의 청사진 관점에서 현대 행정이념의 우선순위, 뉴거버넌스와의 관계, 그리고 이것의 의미와 구체적 실현수단을 논하고자 한다.
Ⅱ. 정부개혁 청사진 관점에서 현대 행정이념의 우선순위와 뉴거버넌스 이론과의 관계
1. 정부개혁 청사진 관점에서 현대 행정이념의 우선순위
1) 행정이념의 의의와 시대별 우선순위 개관
행정이념은 행정이 지향하는 최고가치, 이상적인 미래상 또는 행정철학, 행정의 지도정신, 나아가 공무원의 행동지침 및 방향을 의미한다. 행정이 추구하는 가치는 행정활동에서 직면하게 되는 의사결정 과정에서 합리적인 가치판단 기준으로서 작용한다. 이러한 행정이념은 본질적 가치 측면과 도구적?수단적 가치측면으로 나눌 수 있지만 그 우선순위를 엄격히 구별할 수 있는 것이 아니라 상호보완적?상대적 성격을 띠고 있으며, 역사적?정치적?상황적 요인에 따라 그 평가기준이 달라진다.
다만, 역사적?정치적?상황적 요인에 따라 강조된 행정이념을 시대별로 개관할 경우 합법성(19C 초)→ 기계적 능률(19C 말; 고전 행정학)→ 사회적 능률(1930년대; 신고전행정학)→ 효과성(1960년대; 발전행정)→ 사회적 형평성(1970년대; 신행정학)→ 생산성(1980년대; 신공공관리론)→ 민주성(1990년대; 뉴거버넌스)이라고 말할 수 있다.
2) 정부개혁 청사진 관점에서 현대 행정이념의 우선순위
전통적 행정이 협의의 능률성만을 강조했다면, 새로운 정부개혁의 청사진은 내부관리개혁 측면에서 생산적인 정부를 강조하고 외부가치 지향 측면(국민으로부터 지지를 이끌기 위함)에서 투명성과 신뢰를 강조하고 있다고 평가되기 때문에 참여정부는 공동체, 사회정의, 민주성과 생산성 등 다양한 행정이념을 혼합적으로 추구하고 있다고 말할 수 있다.
그러나 이러한 행정이념 중 우선순위를 굳이 논한다면, 참여정부는 공동체주의와 사회정의를 기초로 하여 민주성을 우선하고 있다고 평가된다. 그 이유는 시장-시민사회-정부간의 관계가 수평적으로 변화된 상태에서 진정한 민주성만이 네트워크로 연결된 전체 거버넌스 능력을 극대화할 수 있기 때문이며, 한국 거버넌스 발달과정의 왜곡(관료주의 극대화)까지 치유할 수 있기 때문이다.
2. 현대행정이념과 뉴거버넌스 이론과의 연계(관계)
참여정부가 지향하는 공동체, 사회정의, 민주성, 효율성 등의 다양한 행정이념과 민주성 의 강조는 뉴거버넌스 이론을 뒷받침하는 역할을 하고 있다고 평가할 수 있다. 그 이유는 다음과 같다.
첫째, 기계적 능률을 지향했던 전통행정학을 관료주의 패러다임이라고 명하고, 생산성(효율성 혹은 광의의 능률성)을 지향하고 있는 신공공관리론(NPM)을 관리주의 패러다임이라고 명할 때, 뉴거버넌스는 민주성을 지향하는 가치주의 패러다임이기 때문이다.
둘째, 거버넌스는 영국에서 1940년대 이후 복지국가를 지향하는 사회민주주(구노동당)의 한계와 1970년대를 전후에 제기된 신자유주의(보수당; 대처리즘)의 한계를 제3의 길(신노동당; 블레어 총리)로 극복하려는 신노동당의 정책노선과 연관되는바, 신노동당이 강조하는 ① 공동체주의와 ② 사회정의 (사회정의는 평등의 중요한 요소들을 포함하고 있는데, 인간의 기회는 불평등하기 때문에 정부가 기회를 제공함으로써 좀더 평등해질 수 있는 복지국가가 되도록 하는 것이 바로 정부의 역할이라는 것이다. 단, 신노동당은 평등의 추구(더 많은 사람에게 일자리를 창출하는 것)는 결제적 효율성을 저햇하는 것이 결코 아님을 강조하고 있다. 이점에서 신노동당이 주장하는 사회정의는 결과로서의 평등을 주장하는 인류평등주의 개념은 아니다. )(social justice)라는 정책(행정)이념은 거버넌스와 연계된다. 특히 신노동당의 공통체주의와 사회정의는 ⅰ) 도덕, ⅱ) 경제적 효율, ⅲ) 사회통합을 혼합한 것으로 이해관계화(stakeholding)를 지향하는 정책네트워크 (계급 타협의 전통에 친숙한 북서유럽 국가들의 정부혁신 노력에 착안해 이론화된 정책네트워크는 최근 들어 뉴거버넌스로 지칭되고 있다. 이 때 정책네트워크란 “특정한 정책문제의 해결과정에서 정책참여자들간의 반복적 상호작용을 통해 산출되는 제도적 틀”로 정의된다.)를 근간으로 하고 있는바, 정책네크워크를 주요 특징으로 하고 있는 뉴거버넌스와 관계가 깊다고 할 수 있다.
셋째, 거버넌스가 신공공관리론의 생산성(넓은 의미의 능률성)을 포함하고 있기 때문에 생산적인 정부는 뉴거버넌스가 국정운영에 있어서 효율성을 핵심가치(governance value)로 하고 있다는 것을 의미한다. 이것은 김대중 정부의 “작지만 효율적으로 봉사하는 정부”를 계승한다는 의미와도 일맥상통한다.
넷째, 공공부문의 개혁이 세계화(globalization)되어 가고 있는 지금의 상황에서 공공부문의 관리(management) 측면은 공공개혁의 총체적 그림 속에서의 한 부분에 불과하다. 공공부문의 개혁에 있어 더욱 중요한 것은 정부와 시민사회에 어떤 관계를 맺는 것이며, 이들과의 관계에서 발생되는 여러 문제들을 어떻게 해결하느냐에 관한 것으로 확대될 필요가 있다. 이것이 참여정부가 사회자본(social capital)으로서 투명성(transparency)과 신뢰(trust) 뉴거버넌스의 핵심가치로서 강조하는 이유가 된다.
결국, 참여정부가 강조하고 있는 민주성을 중심으로 한 다양한 행정이념은 전체 거버넌스 능력을 극대화하기 위한 것으로 해석될 수 있다.
Ⅲ. 생산적인 정부, 투명한 정부, 신뢰를 제고시키는 정부의 의의와 실현수단
1. 생산적인 정부의 의의와 구체적 실행수단
1) 의의
공공행정에 있어서 생산성이란 효율성과 같은 맥락으로 이해되며, 최소의 투입으로 최대의 산출을 기하되(능률성) 그 산출이 원래 설정한 목표내지 만족기준에 비추어 보아 얼마나 바람직한 효과를 미쳤는가(효과성)를 나타내는 개념이다. 즉 생산성이란 산출?투입을 극대화하면서 그 산출이 주어진 목표를 달성할 수 있게 하는 것으로, 최종산출의 양적 측면을 표시하는 능률성과 질적 측면을 표시하는 효과성을 통합시킨 개념인 것이다.
공공행정은 외적인 정치사회적 영향을 더 받으며, 배분된 자원을 가지고 산출을 극대화하는 능력이 정치?사회적 영향에 의하여 제약받는 특수성을 지니므로 생산성 개념의 재정의가 요구된다. 싱가폴의 경우 행정활동에 생산성의 개념을 도입하고 있으며, 미국 관리예산처(OMB)에 따르면 공공생산성이란 일정수준의 질을 가진 정부의 서비스 또는 산물을 적시에 제공하는데 자원을 능률적으로 활용하는 것을 의미하며, 정부조직이 가능한 한 능률적?효과적으로 목표를 어떻게 달성할 수 있고 성과를 어떻게 향상시킬 수 있는가에 초점을 둔다. 이러한 생산성의 향상능력은 TQM과 밀접한 관계가 있다.
2) 실행을 위한 구체적인 행정수단
공공부문의 생산성 제고는 행정조직의 질적 향상과 국민에게 양질의 서비스를 제공하려는 현대행정의 기능과 임무에 비추어 당연한 것이다. 이를 위한 구체적인 수단을 범주화하여 검토하면 다음과 같다.
(1) 조칙측면
조직측면에서 ⅰ) 정부기능에 대한 시장성 테스트(market testing)를 통하여 민영화 민간위탁 등 상업화 전략을 취하여 공공서비스 주체를 다양화할 필요가 있으며, ⅱ) 조직의 수평화와 통폐합 등을 통하여 환경변화에 탄력적으로 대응할 수 있도록 할 필요가 있다.
(2) 인사측면
인사측면에서 ⅰ) 인사권을 부처?지방에 위임하고, outsourcing과 같은 적극적 인사제도의 도입을 통해 유능하고 숙련된 인력을 흡수하며, ⅱ) 교육훈련의 강화, 근평?승진?전직?전보 등의 인사배치의 합리화에 의하여 인적 능력을 개발하며, ⅲ) 합리적 인사관리를 통한 생산성 향상의 동기부여, 사기진작, 징계의 형평성 등이 확보되어야 하며, ⅳ) 성과급제도의 부분별 도입을 통해 그들의 생산성 향상을 위한 자극유인을 제공해야 한다.
(3) 재무측면
재무측면에서 ⅰ) 중기재정계획의 수립과 다년도 예산편성을 하며, ⅱ) 재정운영의 신축성을 제고하며, ⅲ) 발생주의 회계와 정부부문의 재무제표를 작성할 필요가 있으며, ⅳ) 예산사전배분제와 성과지향예산을 내실 있게 운영할 필요가 있다.
(4) 환류적 측면
환류적 측면에서 ⅰ) 평가지표의 개발과 평가체계의 확립이 필요하며, ⅱ) 기관평가기능을 강화해 행정관리기능과 연계할 필요가 있으며, ⅲ) 정책감사 혹은 성과감사기능을 강화할 필요가 있다.
2. 투명한 정부의 의의와 구체적 실행수단
1) 의의
국정운영의 투명성은 참여정부의 중요한 핵심과제가 되어야 한다(OECD: 2002; 송희준, 2002). 투명성(transparency)은 정보의 흐름(flow of information)의 공개로, 정부 내면(구조, 과정, 내용 등)을 시민들이 속속들이 들여다 볼 수 있는 ‘장막이 없이 공개되어 있는, 명료하고, 정직하고, 숨김없는’ 조건이나 상태를 의미한다. 정치?행정분야에서의 투명성은 국민의 알 권리, 공공부문 책임성 논의와 관련한 정보공개(freedom of information), 접근성(public access), '열린 정부‘(open government), 공개성(openness) 등의 표현이 투명성 개념으로 발전·수렴되고 있다.
2) 실행을 위한 구체적인 행정수단
(1) 전제조건
투명성을 개선하기 위하여 정보에 대한 접근성 보장과 함께 정보의 완전성확보라는 두 가지 조건을 충족시켜야 한다(박흥식, 2001).
(2) 대외적 측면
우선적으로 시민사회를 구성하는 시민의 주의의식이 확고하게 자리 잡을 필요가 있으며, NGO뿐만 아니라 입법부, 사법부, 대중매체의 정부에 대한 감시와 통제역할을 활성화될 필요가 있다.
(3) 대내적 측면
사이버 거버넌스 및 전자정부의 구축을 통하여 시민들의 정부에 대한 접근성을 보장하고 시민사회의 의사소통이 활발하게 이루어질 수 있도록 할 필요가 있으며, 정보공개를 위한 행정절차법의 내실화와 함께 내적통제장치로서 내부고발자 보호제도 등을 통하여 사전에 정부활동의 가시성을 높일 필요가 있다. 또한 공평하고 투명한 인사관리와 공무원단체의 활성화는 행정의 신뢰성과 더불어 공직사회에 새로운 혁신을 불러일으킬 것으로 기대된다.
3. 신뢰정부
1) 의의
행정의 신뢰성이란 정부의 정책이나 각종 행태가 국민에게 믿을 만한 것으로 비쳐 행정의 예측가능성을 높이고 정부와 국민간의 일체감을 이루는 것을 의미한다. 당초 신뢰는 정치문화와 행정문화의 연구에서 다루어져, 정치행정 제도와 문화의 관계를 분석하는 데 활용되었다. (참여적인 시민문화(civic culture)가 민주주의 제도를 뿌리내리게 하고, 반대로 민주주의 제도가 시민문화를 확산시키게 된다는 것이 주된 연구결과이다(Almond & Verba, 1963). 이점에서 과거에는 신뢰가 문화적 차원에서 추상적인 의식이나 행태에 미치는 요인정도로 간주되었다.)
그 뒤 미국의 위기와 관련하여 강대국의 흥망에 대한 케네디(Paul Kennedy)와 나이(Joseph Nye)의 논쟁이 제기되면서 신뢰를 포함한 문화의 실체적 존재를 인정하게 되었다. (케네디(1987)는 제조업 중심의 경제력과 군사력 등의 경성권력(hard power)을 중심으로 국력을 볼때 미국이 세계패권에서 퇴조하고 미국, EU, 일본, 러시아, 중국이 21세기의 패권국가로 대두한다고 분석한 반면, 나이(1990)는 경성권력 외에 문화력과 기술력 등 연성권력(soft power)이 21세기 더 중요하게 되어 미국이 계속 세계 강대국으로 남게 될 것으로 분석하였다. 여기에 후쿠야마(Fukuyama, 1998)는 신뢰가 이데올로기 종언 이후의 가장 중요한 요소가 됨을 주장하면서 한국과 일본의 향후 발전이 신뢰의 차이로 인해 다르게 나타날 것으로 예측하였다. )
오늘날 신뢰는 국가자산(state capital)이나 사회자본(social capital)의 핵심으로 전환하여 행정의 민주화?인간화를 이룩하고 아울러 진정한 능률성과 효과성을 가져올 수 있는 중요한 행정이념으로 인식되고 있다.
2) 실행을 위한 구체적인 행정수단
신뢰의 확립은 뉴거버넌스 확립을 위해서 필수적이다. 이 때 신뢰는 국가에 대한 국내외의 신뢰도가 가장 중요하지만 이 외에도 구체적으로 정부, 정책, 기업, 대통령, 정당, 시민단체, NGOs, 제3섹터, 각종민간기구, 네트워크, 입법부, 사법부, 군대, 학교, 종교 등에 대한 종합적인 신뢰가 확보되도록 해야 한다.
이를 위해서는 이들에 대한 민주적 통제가 활발하고, 정보공개를 통해 투명성을 확보되며, 부패척결을 통해 깨끗한 국가와 기업 및 사회가 이루어져야 한다. 이를 위한 각종 정치경제적 장치나 법적 제도 및 문화적인 환경이 마련될 필요가 있다.
Ⅳ. 결론
21세기 한국사회 뉴거버넌스는 강한 국가, 강한 시장 및 시민사회를 형성하고, 이들간에 균형된 파트너십을 바탕으로 한 강한 네트워크를 형성함으로써 세계화와 정보화 시대에 적합한 공동체를 형성할 수 있다.
이를 바탕으로 구체적으로 정부, 정당, NGO, 기업, 제3섹터, 민간 등의 각 분야가 자율적이고 책임성 있는 성숙한 조직으로 발전하고 이들 사이에 강한 네트워크를 구축하는 일이 중요한 과제가 되고 있다. 이것이 자율적으로 내부에서 이루어질 때, 강한 힘으로 오고 있는 세계화의 압력과 정보화의 도전을 잘 극복할 수 있을 것이다.
<제2문>
엽관제는 실적제와 함께 공직임용 제도로 시행되고 있으나, 행정의 효율적 운용에 있어 긍정적 효과와 부정적 효과를 동시에 가져다주고 있다. (총 30점)
1) 엽관제의 폐해로 인해 실적제가 채택되었던 미국의 정치 및 사회적 배경과 과정에 대해 설명하시오. (10점)
2) 한국과 같은 대통령 중심제하에서 엽관제 임용이 행정의 효율적 운용에 대해 가져다주는 긍정적 효과와 부정적 효과에 대해 설명하시오. (20점)
Ⅰ. 대통령의 국정관리수단으로서의 엽관주의 임용
정권의 주기적 교체가 제도화되면서, ‘보이지 않는 정당(invisible party)'으로서의 관료계층의 보수화 및 수동적인 성격이 만연되게 되었다. 새로이 집권한 대통령을 포함한 집권계층에게 자신들의 개혁청사진을 실천에 옮길 새로운 세력을 행정부 내에 이식하는 장치로서 엽관제적 임용은 유용한 제도였다.
그러나 각 나라가 처한 역사적?문화적 배경과 정치적 상황의 차이에 따라 직업관료의 능률성을 강조하는 실적주의와 엽관주의는 각기 다른 발전양상을 보이고 있다.
한국의 경우, 이전 일부정권에서의 인사제도운영에 있어서 지역?계층간의 불공정한 인사가 빈번히 이루어짐으로써 엽관제 임용은 부정적으로만 인식되고 있는 것이 현실이다. 최근 노무현 정권은 장관보좌관제 도입, 공기업 및 정부산하기관 인사 등 ‘코드인사’라는 논란을 불러일으키고 있다.
이러한 노무현 정권의 인사의 적절성을 판단하기 위해서는 엽관제에 대한 경험이 앞서 있는 미국행정에 대한 고찰과
함께, 한국적 현실에서 엽관제적 임용이 가져다주는 효과에 대한 검토가 요구되어진다.
Ⅱ. 미국의 엽관제와 실적제의 발전과정
1. 엽관제와 실적제의 의의
1) 엽관제(spoils system)의 의의
엽관주의는 공직을 선거승리의 전리품으로 간주하여, 집권한 정당의 추종자들을 정당 활동에 대한 공헌도와 충성심의 정도에 따라 관직에 임명하는 제도이다. 복수정당제확립과 함께 밀접한 관련이 있으며, 정권에 따라 재직자들이 바뀌는 ‘교체임용주의(doctrine of rotation)'를 내포하고 있다.
2) 실적제(merit system)의 의의
실적주의는 공직운영에 있어, 공무원 선발과 승진 등에 관한 결정이 공무원 개개인의 상대적인 성취도 또는 실적수준에 따라 이루어지는 운영원리이다.
2. 엽관주의의 발전과정
1) 건국 초기
미국 연방정부는 북부의 연방주의자들과 남부의 분리주의자들의 느슨한 결합체로 시작하였다. 초대 대통령인 Washington은 연방주의자임에도 불구하고 관직 임명에서는 공정한 인사를 실시하려고 하였지만 정당의 출현과 분리주의자들과 갈등으로 인해서 말기에 와서는 대부분의 관직을 연방주의자로 충원하면서 공직임명에서 당파성을 띠게 되었다.
2) T. Jefferson(3대 대통령)의 당파적 임용의 강화
분리주의자인 제3대 대통령 제퍼슨은 그의 제1차 임기 동안에 대통령임명직의 25%를 자파당원인 민주공화당원들로 교체했는데 이때부터 정당에 대한 공헌도가 관직임명의 기준이 되는 엽관주의가 미국에서 널리 행해지기 시작하였다. 이는 직업공무원제가 확립되지 않은데다가 농업사회적 특성으로 인해 전문성이 요구되지 않았던 상황에 기인한다.
3) J. Monroe(5대 대통령)의 4년 임기법의 제정
제5대 대통령인 먼로대통령은 1820년 관직의 임기를 대통령의 그것과 같이 4년으로 하는 임기4년 법이 제정하면서, 엽관주의적 인사행정이 제도화되었다.
4) A. Jackon(7대 대통령)의 엽관주의 확립
그는 엽관주의를 민주주의의 실천적인 정치원리로 생각하고 1829년 12월 그의 연두교서를 통해 '모든 관직의 내용은 누구나 용이하게 그 임무를 수행할 수 있을 정도로 간단 명백하며, 또 그렇게 하도록 창설된 것이다. 나는 공직을 오랫동안 보유하는 것은 그 경험에 의하여 얻은 것 이상으로 상실하는 것이 많다는 것을 의심치 않는다'고 하였다.
이러한 그의 공직관으로 엽관주의는 연방정부뿐만 아니라 주정부와 지방자치단체까지도 널리 적용
