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최윤경의 행정학 특강 (30) : 지방행정 - 우리나라 교육자치의 주요쟁점
최윤경  |  desk@lec.co.kr
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승인 2016.11.04  10:54:05
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박근혜 정부가 지방자치발전 종합계획에서 중요 정책과제로 다루고 있는 교육자치의 문제를 다루도록 하겠습니다.

1. 지방교육자치의 개념 및 현황

지방교육자치는 지방자치와 교육자치의 두 요소를 포함하고 있다. 즉, 지방교육자치에는 ‘중앙으로부터의 자치’와 ‘일반행정으로부터의 자치’ 두 가지 요소가 포함되어 있다. 지방교육자치에 대한 개념 정의는 매우 다양하지만, 간단히 정리하면, 교육의 자주성, 전문성 및 정치적 중립성을 보장하여 지역의 특성과 주민의 요구에 따르는 교육을 구현하는 것을 의미한다. 교육자치제는 근본 취지에 비추어볼 때 교육의 자치와 교육자의 자치를 기본 목표로 한다. 그러나 현실적으로는 그러한 자치를 실현하기 위한 수단으로서 교육행정의 자치와 교육기관의 자치에 중점을 두고 있다(정일섭, 2010).
 

   
 

2. 교육자치제의 유형

1) 분리형


지방교육을 일반 지방자치단체와 분리하여 운영하는 제도를 분리형이라고 한다. 분리형은 교육의 전문성과 정치적 중립성을 높일 수 있다. 특히 교육위원 등을 주민 직선에 의해 선출하는 경우 교육에 주민의 의사가 충분히 반영될 수 있는 장점이 있다. 그러나 중앙정부에서는 교육부가 행정부에 소속되어 운영되는데 지방에서는 일반집행기관과 별도의 조직으로 운영되어 예산의 낭비와 행정상의 혼란이 야기될 우려가 있다.

2) 통합형

지방교육 조직을 일반 지방자치단체에 통합시켜 일반행정과 교육행정이 밀접한 연계를 가지고 수행되는 형태를 통합형이라고 한다. 영국에서는 지방의회의 한 분과위원회로서 교육위원회를 두고 교육기능을 수행하고 있다. 교육위원회의 구성은 지방의원과 지방의회가 선출하는 교육 전문가가 절반 정도를 차지하여 교육의 전문성을 보장하고 있다. 

3) 절충형

지방교육조직을 일반 지방자치단체에 통합하되 부분적으로 통합하는 절충적 형태로 일본이 이러한 예에 해당한다. 절충형은 분리형에서 발생될 수 있는 행·재정적 낭비와 업무 중복의 문제와 통합형에서 발생할 수 있는 교육의 전문성 상실을 방지하려는 취지에서 등장한 제도이다.

3. 우리나라의 교육자치제도

1) 교육자치의 실시단위


교육자치는 일반자치와 달리 기초단위가 배제된 광역단위를 대상으로 실시되고 있다. 「지방자치법」 제9조에 따르면, 교육은 지방자치단체의 사무이나, 동법 제121조에 교육사무의 처리를 위하여 별도의 기구를 설치토록 하고 있으며, 「지방교육자치에관한법률」 제2조에 따라 교육사무는 광역자치단체의 사무로 하고 있다. 이에 따라 17개 광역자치단체를 기준으로 각각의 시도단위 교육청이 설치되어 있고, 그 밑에 하부행정기구로 교육지원청이 설치되어 있다. 교육지원청 밑에는 직접 교육서비스를 공급하는 단위학교가 있으며, 단위학교는 시도교육청과 교육지원청의 직·간접적인 관리를 받고 있다. 이처럼 교육자치는 전체의 행정계층은 일반자치에 준하여 시도교육청과 교육지원청의 2계층제로 구성되어 있으나, 실제 자치단위는 광역계층인 시도교육청을 대상으로 실시되고 있다.
 

   
 

2) 교육자치의 기관구성

교육자치의 기관구성은 일반자치와 마찬가지로 의결기관과 집행기관을 분리하여 설치하는 기관분리형 방식을 채택하고 있다. 의결기관으로는 지방의회에 교육위원회가 설치되어 있고, 집행기관으로는 교육감이 있다. 이들 간에 상호 견제와 균형을 통해서 지역교육의 효율적 집행을 담보하고자 하는 것이다. 다만, 일반자치가 집행기관의 분야별로 상임위원회가 설치되어 있는 것과 달리 교육자치의 의결기관은 지방의회에 단일의 상임위원회가 설치되어 있다는 차이가 있다1). 따라서 집행기관은 일반행정기관과 교육행정기관이 분리되어 있지만, 의결기관은 시·도 의회로 통합된 절충형에 해당한다.
 

   
 

교육감은 시·도 교육사무의 집행기관으로서, 교육·학예에 관한 사무를 총괄관리하며, 소속 공무원을 지휘·감독한다. 교육감은 시·도지사와 별도로 주민직선으로 선출하며, 정당공천은 배제한다. 교육감의 임기는 4년이고, 계속 재임은 3기에 한하여 허용한다. 보조기관인 부교육감은 당해 교육감이 추천한 자를 교육부 장관의 제청으로 국무총리를 거쳐 대통령이 임명한다. 고위공무원단에 속하는 일반직 공무원 또는 장학관으로 보한다. 하급 교육행정기관으로 시·군·자치구를 관할로 하는 교육지원청과 교육지원청에 교육장을 둔다.

3) 재정구조

지방교육회계는 일반지방자치단체의 회계와 독립한 특별회계로 구성되어 있다. 교육자치의 재정구조는 수입측면에서 크게 보면, 중앙정부의 지원금과 지방자치단체의 일반회계 전입금 및 자체수입 등으로 구성되어 있다. 중앙정부의 지원금은 전체 수입의 50% 이상을 차지하는 지방교육재정교부금과 국고보조금이고, 지방자치단체 일반회계 전입금은 시도세 전입금과 담배소비세 전입금, 지방교육세, 학교용지 부담금 등으로 구성되어 있다. 그리고 납입금과 재산수입, 사용료 및 잡수입 등으로 구성되는 자체수입은 전체의 수입에서 차지하는 비중이 매우 낮다.
 

   
 

3) 우리나라 지방교육 자치제도의 문제점

첫째, 현재 우리나라 지방교육자치제도는 광역단위로 실시되고 있어 실제 학교 현장 및 주민의 교육수요를 교육행정에 효율적으로 반영하지 못하고 있다는 지적을 받는다.
둘째, 지방자치단체는 실질적으로 교육재정의 상당 부분을 부담하고 있는데도 교육에 관한 권한 행사를 할 수 없어 교육자치와 일반자치 간 충돌이 심화되고 있다. 누리과정 예산 편성에 관한 시·도지사와 교육감의 갈등 및 충돌이 대표적 예다.
셋째, 교육자치와 일반자치가 분리돼 있고 지방자치단체장은 교육·학예에 관한 사무에서 배제돼 지역의 인재를 육성, 교육하는데 책임 있는 역할을 수행하기가 곤란하다. 일반자치와 교육자치의 분리구조로 인해서 다음과 같은 문제들이 발생하고 있다. 첫째, 지방교육에 대한 종합적 접근의 부족이다. 집행기관의 분리 운영으로 지역단위의 교육계획 수립에서 지역특성이 반영된 종합적이고 거시적인 관점의 반영이 곤란하다는 점이다. 둘째, 지방자치단체의 적극적인 협력의 부족이다. 집행기관의 분리운영에 따라 지역단위 학교운영에서 요청되는 학교부지 확보, 유해환경 규제, 급식 등에 대한 지방자치단체의 적극적인 협력 및 지원이 부족하다. 셋째, 지방교육의 책임분산이다. 일반행정과 교육행정의 분리운영으로 실제 지방선거에서 교육문제가 정치적 관심사로 대두되지 못할 뿐더러 교육행정에 대한 책임이 분산되어 명확한 소재 파악이 곤란하다. 넷째, 일부기능의 중복현상의 발생이다. 일반행정과 교육행정에 공통적으로 적용되는 인력, 예산 및 시설관리 등의 분야에서는 기능적 중복현상의 초래로 행정비용의 낭비가 발생된다. 다섯째, 연계·협력의 제도화가 미흡하다는 점이다. 법적인 분리구조를 완화하기 위한 일부 연계·협력 조치가 실시되고 있으나, 대부분 특정사업 중심의 임시적 협력에 불과하여 지속성이 확보되고 있지 못한 실정이다.

4. 교육자치제 통합을 둘러싼 찬반 논쟁

지방교육행정기관과 일반행정기관의 관계를 어떻게 설정할 것인지에 대한 논쟁이 해방이후 현재까지 계속되고 있다. 교육자치와 일반자치의 통합 대 분리 문제는 지방교육행정기관과 일반행정기관의 통합 혹은 분리에 관한 논쟁이라고 볼 수 있다.

1) 지방교육행정기관 분리론의 논거

지방교육행정기관 분리론은 주로 헌법 제31조 제4항에서 규정하고 있는 교육의 자주성, 전문성, 정치적 중립성을 근거로 하고 있다. 첫째, 헌법이 보장하는 교육의 자주성이 교육행정기관을 일반행정기관으로부터 분리시키는 근거로 주장된다. 교육의 특수성을 보장하고 자주성을 보장하기 위해서는 일반행정기관으로부터 독립된 별개의 행정기관이 교육사무를 처리해야 한다는 것이다. 특히 인사와 재정이 독립되지 않으면 일반행정에 교육행정이 예속된다고 본다. 둘째, 교육의 전문성과 특수성 때문에 이를 지원하고 조성해주는 교육행정도 교육에 대한 깊은 이해와 고도의 교육행정 식견을 구비한 전문가에 의해서 운영·관리되어야 한다는 것이다. 즉 교육행정은 고도의 전문성을 요하기 때문에 일반행정청으로 하여금 교육사무를 처리하게 할 수 없고 전문지식을 구비한 별도의 교육행정청이 독립하여 처리해야 한다는 것이다. 셋째, 교육의 정치적 중립성 확보가 지방교육행정기관의 분리 근거로 주장된다. 특히 정당에 이해 지방교육행정기관의 구성이나 운영에 영향을 받아서는 안된다는 것을 강조한다. 정당 공천을 받아 구성되는 지방자치단체장이 지방교육행정기관의 구성이나 운영에 영향을 미쳐서는 안된다는 논리이다.

2) 교육행정기관 통합론의 논거

먼저, 통합론은 헌법 제31조 제4항은 지방교육행정기관 구성과 아무런 관계가 없다는 점을 지적한다. 교육의 자주성은 교육 주체인 학교나 교사가 교육행정청의 지나친 간섭을 받지 않고 다양한 교육적 구상을 시실현할 수 있도록 하자는 취지로 학교자치의 근거이지 교육행정 기관 자치를 의미하는 것이 아니라고 본다. 또한 교육의 정치적 중립성은 교육이 특정 정권의 파당적 이익을 위해 이용되어서는 안된다는 것을 의미하는 것으로 학교와 교사의 자율성이 중요한 것이지 교육행정기관 구성방식과 직접적인 관계가 있는 것은 아니라고 주장한다. 교육의 전문성도 교육행정기관의 전문성이라기보다는 교육을 담당하는 교사의 전문성이라는 점을 강조한다. 다음으로 지방교육행정기관을 일반행정기관으로부터 분리함으로써 야기되는 부작용이 매우 크다는 점에서 양 기관의 통합을 주장한다. 먼저 지방교육은 일반행정과 구분되는 것이 아니라 상호 긴밀한 연관을 가지고 있음에도 불구하고 양 기관을 분리함으로써 서로 협력이 이루어지지 않고, 갈등이 심화될 수 있다. 특히 일반행정기관과 교육행정기관이 교육적인 견해를 달리하는 경우에는 행정의 원만한 수행이 어렵고 기능이 마비될 수도 있다. 예를 들어 학교부지의 선정은 일반행정기관의 도시계획과 상호연계되며, 통학로 정비는 일반행정기관의 도로교통행정과 연계되어 상호간의 협력과 지원 없이는 어렵다.
지방교육행정기관과 일반행정기관의 분리는 두 기관간 교육에 대한 업무의 중복으로 예산의 낭비와 무책임성을 야기할 수 있다. 또한 지역발전을 위해 학교가 중심적인 위상을 갖고 있음에도 불구하고 양 기관이 분리되어 칸막이가 형성되어 종합적인 교육발전과 지역발전을 달성하기 어려운 점도 지적되고 있다.

5. 교육자치와 일반자치 분리에 따른 문제 사례

1) 법정전입금 전입문제 : 재정 책임성 문제


이명박 서울시장은 2004년 법정전입금을 교육특별회계로 전입을 미루고 2004년 11월22일 서울시의 법정전입금 지급의무가 없다는 내용의 권한쟁의심판을 헌법재판소에 제출했다가 각하되었다(2005. 12. 22. 2004헌라3). 이에 서울시는 2005년 12월에 전입금을 지급했다. 지방교육재정교부금법 제11조가 문제의 대상이 되었다.2) 현재 지방교육재정은 교육기관 자체수입과, 지방교육재정교부금, 해당 지방자치단체의 일반회계로부터의 전입금으로 구성되는데, 이중에서 지방교육재정수입의 대부분은 중앙정부로부터 이전재원인 지방교육재정교부금이 차지한다. 일반지방자치단체로부터 전입한 법정전입금과 비법정전입금이 다음을 차지하고, 지방교육청의 자체수입은 10%도 되지 않는다. 결국 교육자치는 재정적인 측면에서 본다면 10%자치도 되지 못한다. 중앙정부와 지방교육청의 관계에 있어서 중앙정부에 대한 교육의존도가 지나치게 높은 것도 문제이지만, 지방자치단체 내부에서도 시?도로부터 전입금에 의존하는 비중이 높은 편이다보니 교육청에서는 지방자치단체로부터 전입금이 충분하지 않아 지방교육의 발전을 꾀하기 어렵다고 하며, 시청과 도청의 입장에서는 교육에 대한 권한은 없으면서 돈만 낸다는 생각을 가지게 된다. 지방자치단체장들이 법정전입금의 전입을 미룬 것도 같은 맥락에서 이해할 수 있다. 지방교육청은 대부분의 예산을 중앙정부와 일반지방자치단체에 의존한다고 볼 수 있으며, 이는 결국 지방자치단체장과 교육감 사이에 지방교육재정책임을 서로 떠넘기는 무책임성을 야기할 수 있고, 책임의 부재로 인한 예산절감 동기를 발견하기 어렵게 된다.

2) 경기도 교육국 설치 논란

경기도는 2009년 8월 25일 글로벌 시대의 교육복지 및 지식경쟁력 강화 등을 위해 광역자치단체로는 처음으로 교육국 설치를 위한 '경기도 행정기구 및 정원조례 일부 개정안'을 지난 1일부터 열리고 있는 경기도의회 제243회 임시회에 제출했다. 경기도의회는 2009년 9월 15일 오전 제243회 임시회 제4차 본회의를 열고 재석 101명 중 찬성 89명, 반대 12명으로 경기도 산하 교육국을 신설하는 내용이 담긴 ‘경기도 행정기구 및 정원조례 일부 개정조례안’을 의결했다. 이에 대해서 교육감과 교육단체들은 교육자치를 침해하는 것이라며 강하게 반발하였고 교육감은 조례에 대해 대법원에 제소를 하였다. 경기도는 교육국을 평생교육국으로 명칭을 변경하는 조례안을 도의회에 제출하고 도의회에서는 이를 수용하여 조례안을 통과시켰다. 이에 교육감은 대법원에 제소를 취하하였다.

경기도가 교육국을 설치하겠다는 발상이 나온 이유는 교육사무의 상당한 부분, 특히 평생교육이나 교육지원 사업이 도지사의 권한으로 되어 있기 때문이다. 예를 들어 문화재나 박물관과 관련된 청소년 및 성인에 대한 교육 등이 이에 속한다. 농업과 관련된 청소년의 체험학습은 학교교육의 연장으로서 실시할 수도 있지만 농업진흥이나 도농간의 주민교류차원에서 실시될 수도 있다. 또한 체육에 관련된 사항도 시나 도차원에서 실시하는 체육대회, 예컨대 시민체육대회, 도민체육 대회도 지방자치법이나 지방교육자치에 관한 법률에 따르면 교육청 소관소무로 볼 수도 있게 되는 등 관할이 불분명하여 혼선이 발생할 우려가 있다. 주민의 입장에서 보면 지역의 교육문제를 해결하는 것이 중요한 것이지 어느 행정기관이 이를 해결하는지가 중요한 것은 아니다. 지방교육문제에 관한 관할이 중복되다보니 일부사무는 경쟁적으로 수행하게 되고 일부사무에 대해서는 서로 처리를 미루게 된다. 또한 일반지방행정기관과 지방교육행정기관은 서로 책임을 떠넘김으로써 책임의 소재가 불분명하게 되는 문제가 발생할 수 있다.

3) 서울시 무상급식 논란 : 관할의 중복으로 기능중복과 책임소재의 모호성

서울시 교육감이 전면적인 무상급식을 주장하고, 이에 대해서 시장은 이를 반대하는 가운데 서울시 의회가 전면 무상급식을 내용으로 하는 조례안을 심의 의결하고, 시장이 재의를 요구하자 시의회는 이를 재의결하였다. 시장은 이 조례가 법률에 위반된다는 이유로 대법원에 제소를 하였다. 이와는 별도로 시민들은 서명을 통하여 주민투표를 청구하였고, 서울시장은 주민투표를 발의하였다. 이에 대해서 서울시 교육감은 주민의 청구에 의한 주민투표발의가 교육감의 관할을 침해하는 것이라고 하여 헌법재판소에 권한쟁의심판을 제기하였다. 이는 서울시장과 서울시의회간의 갈등으로 볼 수도 있으나 서울시장과 서울시 교육감간의 갈등에서 비롯된 것이라고 볼 수 있는 측면도 있어서 매우 복잡한 양상을 가지고 있다.

학교급식에 대한 지원업무는 시장과 도지사 모두에게 중복적으로 부여되어 있어 서울시와 서울시 교육청이 서로 경쟁적으로 지원을 강화하려는 경향을 보일 수도 있으며, 반대로 서로 책임을 회피하고 상대방에게 전가시킬 우려도 있다. 또한 무상급식의 방향은 교육감이 결정하고, 비용부담은 서울시장이 대부분 떠맡는 경우가 생길 수도 있다는 점에서 무책임을 초래할 우려도 있다.

6. 지방자치단체의 일반행정과 지방교육행정의 관계 개선 방안

지방행정기관과 지방교육행정기관과의 관계를 어떻게 형성할 것인지에 대해서는 여러 가지 해결방식이 있을 수 있다. 대부분의 선진국에서는 지방교육행정기관을 지방행정기관의 한 부분으로 보고 지방교육기관의 수장을 지방자치단체장의 보조기관으로 하고 있다. 독일이나 영국, 프랑스, 이탈리아, 스페인 등이 이에 속한다. 이렇게 하면 관할의 중복으로 인한 문제나 교육역량의 분산문제, 재정무책임성에 대한 문제를 상당한 수준 극복할 수 있다. 소수이긴 하지만 국가에 따라서는 지방교육행정기관을 일반행정기관으로부터 완전히 독립시켜 지방교육행정기관이 교육사무만 전담하도록 하고 있다. 예컨대, 스위스나 미국의 대다수 지방자치단체가 이러한 지방교육행정체제를 갖고 있다. 결국 지방교육행정기관을 어떻게 구성할 것인지는 입법정책의 문제이다. 우리나라의 경우 지방자치단체에 교육감과 지방자치단체장이 두 개의 집행기관이 되어 칸막이 행정을 하는 것은 득보다는 실이 현저하게 많다. 이러한 문제를 해결하기 위한 근본적인 방안은 두 개의 집행기관을 하나로 통합하는 방안이다. 즉, 대부분의 국가들이 채택하고 있는 것처럼 지방자치단체의 교육행정기관을 지방자치단체의 외청으로 설치하거나 지방자치단체의 보조기관으로 하도록 제도를 개선하는 것이 바람직하다(이기우, 2014). 2013년 5월 28일에 제정된 지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법 제12조 제2항에서 “국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다”고 규정한 것은 지방교육행정기관의 구성에 관하여 지속되어 온 논쟁을 입법적으로 정리한 것이라고 볼 수 있다.

각주)-----------------
1) 「지방교육자치에관한법률」에서 2014년 7월 1일부터 특수한 지위의 (지방) 교육위원회를 폐지하고 교육위원 선거제도도 폐지하여, 지방교육 자치사무의 의결기관을 지방의회로 일원화하고, 그 구성도 교육위원 없이 지방의회 의원으로 구성하도록 하였다.
2) 지방교육재정교부금법 제11조(지방자치단체의 부담)
① 시?도의 교육?학예에 소요되는 경비는 당해 지방자치단체의 교육비특별회계에서 부담하되, 의무교육에 관련되는 경비는 교육비특별회계의 재원 중 교부금과 제2항의 규정에 의한 일반회계로부터의 전입금으로 충당하고, 의무교육 외의 교육에 관련되는 경비는 교육비특별회계의 재원 중 교부금, 제2항의 규정에 의한 일반회계로부터의 전입금, 수업료 및 입학금 등으로 충당한다.
② 공립학교의 설치?운영 및 교육환경개선을 위하여 시?도는 다음의 금액을 각각 매 회계연도 일반회계예산에 계상하여 교육비특별회계로 전출하여야 한다. 추가경정예산에 의하여 증감이 있는 경우에도 또한 같다.
 1. 지방세법 제260조의3의 규정에 의한 지방교육세에 해당하는 금액
 2. 담배소비세의 100분의 45에 해당하는 금액(도를 제외한다)
 3. 서울특별시는 특별시세 총액(지방세법 제6조 제1항 제2호의 규정에 의한 목적세에 해당하는 금액을 제외한다)의 100분의 10, 광역시 및 경기도는 광역시세 또는 도세 총액(지방세법 제6조 제2항 제2호의 규정에 의한 목적세에 해당하는 금액을 제외한다)의 100분의 5에 해당하는 금액, 그 밖의 도는 도세 총액의 1천분의 36에 해당하는 금액

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